Der Wirbel um die Staatsverschuldung

Mit Austerität eine Krise abschwächen oder gar bewältigen? Das kann nicht funktionieren. Die USA und Deutschland zeigen, dass eine Ankurbelung der Wirtschaft nur durch Staatsfinanzierung gelingen kann.

Wenige Fragen der politischen Ökonomie sind so heftig umstritten wie die nach der Höhe der Staatsverschuldung. Bereits unsere Wortwahl signalisiert, wie diese Debatte mit Gefühlen aufgeladen wird. Sachlich wird in der englischen Sprache von Krediten und Verpflichtungen – von »Credit« und »Debt« – gesprochen, wenn es um die Schulden von Wirtschaftsakteuren geht. Wir reden dagegen von Schuld und Schulden – moralgetränkte Begriffe, jenseits der Sache, Schuld-Spruch inklusive.

Wie ›schlimm‹ sind hohe Schulden?

Griechenland gilt als Land, das sich in besonders unverantwortlicher Weise verschuldet hat. Seine Staatsschuld liegt aktuell bei 177 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP); obwohl es bereits im Jahr 2011 einen (geringen) Schuldenschnitt gegeben hat, die Höhe also verringert worden war. Die Schuldenquote erhöhte sich seither erneut, da sich das Steueraufkommen des Staates aufgrund der Wirtschaftskrise kräftig verringerte.

Im Jahr 2013 wurde die Studie von Carmen Reinhart und Kenneth Rogoff heftig diskutiert, die sich mit der Frage beschäftigte, welche Folgen eine steigende Staatsverschuldung für das Wirtschaftswachstum habe. Deren Ergebnis: Liege die Quote über 90 Prozent des BIP, dann sinke das Wachstum. Auf den ersten Blick schien damit eine Höchstgrenze der Staatsverschuldung gefunden. Der Haken: Reinhart und Rogoff hatten sich grob verrechnet. Außerdem interessierten sich die Wissenschaftler nicht für die entscheidende Frage: Warum hat sich der Staat verschuldet? Weil er in einer Krise die Wirtschaft mit Konjunkturprogrammen stützen musste? Oder weil er beispielsweise seine Konsumausgaben so erhöhte, dass sie seine Wirtschaftskraft überschritten?

Staatsschulden – eine alte Geschichte

Staaten finanzieren ihre Haushalte, indem sie unter anderem Kredite aufnehmen. Das taten bereits viele feudale Regime: der Pflicht der Rückzahlung kamen sie meist zögerlich nach, manchmal gar nicht. Mit dem modernen demokratischen Steuerstaat ist dagegen eine »revolvierende« Staatsverschuldung verbunden. Das heißt: Der Staat kommt verlässlich seinen Verpflichtungen gegenüber seinen Gläubigern nach, indem er immer wieder neue Kredite aufnimmt, auch um bestehenden Zins- und Tilgungsverpflichtungen nachzukommen. So entsteht ein Kreislauf der Staatsfinanzierung in Form von Verschuldung und der Bildung von Geldvermögen. Denn der Staat erhöht mit der Kreditaufnahme seine Ausgaben und damit auch sein Sachvermögen, weil er Kredite verwendet, um Investitionen zu finanzieren. Und die Gläubiger erhöhen ihr Geldvermögen, da sie vom Staat Zinszahlungen erhalten. Hinzu kam die Entscheidung, dass die Menge des umlaufenden Geldes nicht mehr mit Goldvermögen gedeckt werden musste. Damit entfiel die so genannte »goldene Bremse an der Kreditmaschine.« Das heißt, es war und ist den Staaten möglich, erheblich mehr Kredite aufzunehmen, als zuvor zu Zeiten der Golddeckung.

Den Deutschen wird nachgesagt, sie achteten aufgrund ihrer historischen Erfahrungen besonders auf stabile Preise und niedrige Staatsschulden. Um die beiden Weltkriege zu finanzieren, nahm der deutsche Staat jeweils in einem enormen Umfang Kredite auf. Nachdem die Kriege jeweils verloren waren, musste der Geldüberhang vernichtet werden: in den 1920iger Jahren erfolgte dies mit einer Super-Inflation, im Jahr 1948 mit einer Währungsreform. Beide volkswirtschaftlichen Vorgänge hätten sich, so heißt es, tief in das Gedächtnis der deutschen Bevölkerung eingegraben.

Wie finanziert sich ein Staat?

Der Staat finanziert seine Aufgaben via Steuern. Reichen diese Einnahmen nicht aus, dann gibt er Anleihen mit einem bestimmten Zinssatz aus. Diese können von Privatpersonen wie von so genannten institutionellen Investoren gekauft werden; das sind beispielsweise Pensionsfonds, Pensionskassen, Versicherungen und Banken. Staatsanleihen sind eine besonders sichere und deshalb bevorzugte Geldanlage, weil Staaten im Unterschied zu Unternehmen und Banken nicht insolvent werden können. Der Grund: Die jeweilige Notenbank des Staates hat das Monopol der Geldschöpfung und kann im Krisenfall eine ausreichende Zahlungsfähigkeit garantieren. Wir sehen das gegenwärtig an der Geldpolitik der Europäischen Zentralbank (EZB): Sie kauft umfangreich Staatsanleihen, macht so die Banken als Käufer von Staatsanleihen wieder liquide und versetzt sie darüber in die Lage, neue Kredite vergeben. Zugleich sinken deshalb die Zinsen und entlasten die Staaten bei den Zinszahlungen. Die EZB handelt als Lender of last Resort, als Kreditgeber der letzten Instanz. Wichtige Ökonomen und Politiker in Deutschland kritisieren dafür die EZB grundsätzlich. Sie fordern, auch Staaten müssten insolvent gehen können, weshalb eine Insolvenzordnung für Staaten eingeführt werden müsse. Die konkreten Folgen einer solchen Politik: Staaten, denen dann eine Insolvenz droht, müssten für neue Kredite vergleichsweise hohe Zinsen bezahlen, dagegen würden wirtschaftliche starke Staaten »belohnt«, indem sie für Kredite besonders geringe Zinsen bezahlen müssten. Für wirtschaftlich schwache Staaten wird so die weitere Kreditaufnahme auch dieser revolvierenden Schulden faktisch unmöglich gemacht, während die wirtschaftlich starken Länder mit niedrigsten Zinsen oder sogar Nullzinsen entlastet werden.

Dieses Beispiel zeigt, wie Entscheidungen der Politik Wirtschaftskrisen und ökonomische Ungleichheit verstärken und wie rückständig die herrschende deutsche Politik in Fragen der Geldpolitik ist; unabhängig ob Union, SPD oder Grüne und FDP regieren.

Deutsche Schuldenbremse für Europäische Union

Als Alternative zu dieser Idee der Insolvenzordnung hat die deutsche Bundesregierung in der EU eine Schuldenbremse durchgesetzt. Diese gilt auch für Deutschland und ersetzt die »goldene Regel« der Staatsfinanzierung, die bis 2009 galt: In Artikel 115 des Grundgesetzes war verankert, dass öffentliche Investitionen mit Krediten finanziert werden können. Diese alte Regel ermöglichte eine flexible Kreditaufnahme, eben in dem Umfang, in dem öffentliche Investitionen notwendig waren. Die neue unflexible Schuldenbremse geht dagegen so: Neue Kredite dürfen nur in der Höhe von 0,35 Prozent des nominalen (also nicht um die Inflationsrate bereinigten) BIP aufgenommen werden.

Mit dieser Entscheidung, Schuldenbremsen einzuführen, haben die EU-Regierungen ihre Möglichkeiten stark eingeschränkt, mit höheren Investitionen und Konsumausgaben die laufenden Krisen zu begrenzen und einen Aufschwung anzuregen. Deshalb ist die EZB zu ihrer expansiven Geldpolitik – siehe der enorme Aufkauf von Anleihen der EU-Staaten – geradezu gezwungen, weil sie allein gegen die Krisen handeln muss.

Aus der Sicht einer keynesianischen Strategie können Krisen wenigstens abgeschwächt, wenn nicht gar beendet werden, indem der Staat seine wirtschaftlichen Aktivitäten ausweitet. Deshalb wird diese neue Schulden-Regel in der internationalen Diskussion zurecht kritisiert. Denn damit fesselt sich der Staat im Fall einer Wirtschaftskrise selbst und zwingt sich zu einem Verhalten, mit dem er die Krise nicht mildert, sondern verschärft. Denn: Je stärker die Wirtschaftskrise, umso geringer Steuereinnahmen und BIP, und je geringer Steuereinnahmen und BIP, umso geringer können – wegen der Schuldenbremse – die Ausgaben des Staates sein. Die Erkenntnisse von John Maynard Keynes und anderen Ökonomen nach der Weltwirtschaftskrise 1929/32, die sich aus wissenschaftlicher Sicht als revolutionär erwiesen, bestanden darin, dass der Staat mit einer expansiven Geld- und Finanzpolitik schwere Wirtschaftskrisen und die daraus folgende Arbeitslosigkeit abmildern kann; eine Erkenntnis, die in der Finanzmarktkrise 2008/09 bestätigt worden ist, in der die USA und Deutschland mit einer expansiven Konjunkturpolitik die Krise begrenzen konnten, allerdings um den Preis einer erhöhten Verschuldung. Danach ist Deutschland jedoch wieder zu einer Politik des Sparens und eines ausgeglichenen Haushalts zurückgekehrt. Schlimmer noch: Es hat zudem diese Politik einer sogenannten Austerität, also eines rigiden Sparens, den anderen europäischen Ländern aufgezwungen.

Können sich Staaten ohne Probleme grenzenlos verschulden?

Die Schuldenbremse ist aus Sicht der keynesianischen Lehre falsch. Das bedeutet jedoch nicht, dass es keine ökonomischen Grenzen der staatlichen Kreditaufnahme gibt. Eine Grenze besteht in der Höhe der Zinsen, die für Staatsanleihen bezahlt werden müssen. Steigen die Zinszahlungen, so schränkt der Staat damit seine Möglichkeiten ein, andere Aufgaben zu finanzieren und Ausgaben zu tätigen. Es gibt noch eine weitere Grenze: die Kreditwürdigkeit des entsprechenden Staates. Darüber entscheiden heute die Rating-Agenturen, also von den Kapitalmärkten organisierte Kontrolleure. Je geringer diese die Kreditwürdigkeit eines Staates bewerten, umso höhere Zinsen muss dieser bezahlen, will er sich auf den Finanzmärkten neues Geld via Anleihen beschaffen. Nach der Finanzkrise 2008/09 war für mehrere südeuropäische Länder, insbesondere für Griechenland, der Fall eingetreten, dass sie diesen Weg der Geldbeschaffung nicht mehr finanzieren konnten.

Es gibt eine kleine Gruppe keynesianischer Ökonomen, die vorschlägt, Staaten sollten direkt von den Zentralbanken finanziert werden, ohne dass sie Zinsen bezahlen müssen. Diese Sicht ist kritisch zu beurteilen. Denn wenn die Notenbank den Staat direkt finanziert, kann es sein, dass die Steuern für Unternehmen und reiche Haushalte noch mehr gesenkt werden. Dies aus zwei Gründen: Mit dieser Direktfinanzierung nimmt die Bedeutung der Steuereinnahmen für die Staatsfinanzierung tendenziell ab. So könnten gerade Unternehmen und Reiche, die einen besonders wirksamen Widerstand gegen Steuern zu mobilisieren in der Lage sind, sich diese Entwicklung zu nutze machen. Unterstützt würden sie dabei von einem immer noch weit verbreiteten Glauben, der da lautet: Sind die Steuern niedrig, werden alle Wirtschaftsakteure zu höheren Leistungen motiviert, worüber das Wirtschaftswachstum steigt; dieser Glaubenssatz wirkt immer noch, obwohl er in den vergangenen 15 Jahren auch in Deutschland überzeugend widerlegt worden ist. Was kann also die Folge einer direkten Staatsfinanzierung sein: Die Politik meidet eine soziale Steuerpolitik, die niedrige Einkommen fördert und beispielsweise hohe leistungslose Einkommen (siehe Einnahmen aus Dividenden und Zinsen) hoch besteuert. Denn dieser Weg ist mit starken Konflikten verbunden. So ist der Weg der Direktfinanzierung für die Politik attraktiv, da sie auf diese Weise solche Konflikte mit den wohlhabenden Schichten vermeiden kann.

Es gibt noch weitere Nachteile einer direkten Staatsfinanzierung: Die Möglichkeiten, vergleichsweise risikoarm das Geld anzulegen, wird auch für normale Sparer eingeschränkt, da sie keine Zinseinnahmen mehr mit Staatsanleihen erwirtschaften können. Sparer werden so gedrängt, riskante Anlageformen zu wählen. Zudem fehlen bei einer direkten Staatsfinanzierung die ökonomischen Zwänge, sich als Staat aktiv gegen Inflationstendenzen zu wenden. Da eine starke Ausweitung der Staatsausgaben zur Inflation führen kann, müsste die Politik Regeln durchsetzen, um die Höhe des Staatsbudgets zu begrenzen. Ob die Politik dazu in der Lage ist, muss bezweifelt werden. Der politischen Klasse fehlt, wie das Beispiel der Schuldenbremse zeigt, die Einsicht in zentrale Kreislaufzusammenhänge einer kapitalistischen Wirtschaft. Sie macht vielmehr simpelste Grundsätze einer sparsamen Hauswirtschaft zur Grundlage ihrer Politik.

Ein Fortschritt wäre …

Es wäre ein wichtiger Fortschritt, wenn die Politik wieder zu der früheren goldenen Regel der Staatsfinanzierung zurückkehren würde: öffentliche Investitionen können nach Bedarf mit Krediten finanziert werden. Allerdings müsste zudem der Investitionsbegriff erweitert werden: Darunter werden heute nur Investitionen in Sachen (Gebäude, Straßen etc.) verstanden. Es geht aber genauso um Investitionen in humane und soziale Dienstleistungen, also beispielsweise um Investitionen in mehr Lehr- und Erziehungspersonal, um das Bildungssystem und damit diese Gesellschaft zukunftsfähig zu machen.