Die Höhen und Tiefen des Mindestlohns

Neun, zehn, 15 Euro? Gibt es für Mindestlöhne eine Obergrenze? Warum irrt Clemens Fuest, ifo-Institut, der sagt, der Lohn habe sich nach der Produktivität der Arbeitskraft zu richten? Und warum hadern Gewerkschaften mit regional unterschiedlichen Löhnen?

Jüngst wurde der gesetzliche Mindestlohn erhöht: auf 8,84 Euro. Das hat alte Kontroversen wieder belebt. Einige Gewerkschaften, an der Spitze die Dienstleistungsgewerkschaft ver.di, wollten mehr: mindestens zehn Euro. Die Linkspartei hatte bereits vor vier Jahren einen Mindestlohn von 15 Euro gefordert. In wirtschaftlich schwächeren Ländern wie Frankreich, Belgien, Großbritannien und Irland ist der Mindestlohn höher als in Deutschland. In den osteuropäischen EU-Ländern liegt er nach Analysen des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts der gewerkschaftsnahen Böckler-Stiftung deutlich darunter. In osteuropäischen Ländern, die nicht der EU angehören, ist er sogar oft lächerlich gering: weniger als ein Euro pro Stunde.

In Europa unterscheidet sich also die Höhe der jeweiligen gesetzlichen Mindestlöhne gravierend. Mit der Produktivität der einzelnen Arbeitskräfte kann die Höhe deshalb nichts zu tun haben. Denn die osteuropäischen LKW-Fahrer, Bauarbeiter und Pflegekräfte leisten im Prinzip eine Arbeit, die den gleichen Wert hat wie die der Kolleginnen und Kollegen in Westeuropa. So ist es naheliegend, für das krass unterschiedliche Niveau der nationalen Mindestlöhne zwei andere Ursachen anzuführen: die sehr unterschiedliche wirtschaftliche Wertschöpfung in den betreffenden Ländern und die jeweiligen politischen Machtverhältnisse. Aber kehren wir zuerst zur Frage der Produktivität zurück.

Wie produktiv ist Mindestlohn-Arbeit?

Die neoklassisch orientierte Wirtschaftswissenschaft lehnt den gesetzlichen Mindestlohn grundsätzlich ab. Ihre Vertreter sind höchstens bereit, ihn als notwendiges Übel zu akzeptieren. So wie Clemens Fuest, Leiter des ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung, der ihn in der Theorie strikt ablehnt, ihn aber als Mitglied der Mindestlohnkommission in der Praxis zu akzeptieren gelernt hat. Die neoklassische Wirtschaftsdoktrin sieht die Gefahr, dass der Mindestlohn höher ist als die Produktivität der betreffenden Arbeitskraft. Diese Theorie, vornehm »Grenzproduktivität« der Arbeit genannt, ist meines Erachtens jedoch nichts anderes als eine interessengeleitete ideologische Konstruktion. Sie ist empirisch allein schon deshalb falsch, weil wir in einer arbeitsteilig organisierten Wirtschaft nicht wissen können, wie hoch der Beitrag einer einzelnen Arbeitskraft zur Wertschöpfung des jeweiligen Unternehmens ist. Weil das so ist, orientiert sich die Lohnhierarchie in den Tarifverträgen auch nicht an einer fiktiven Produktivität der Arbeitskräfte, sondern an der Qualifikation, welche die Arbeitskräfte in der Regel haben müssen, um ihre jeweilige Arbeit zu leisten.

Diese von der Neoklassik konstruierte Grenzproduktivität soll eine Lohnhöhe markieren, bis zu der Unternehmen bereit sind, Arbeitskräfte einzustellen. Entgegen dieser Konstruktion ist davon auszugehen, dass Unternehmen dann Arbeitskräfte einstellen, wenn es ihre wirtschaftliche Lage – oder die der Branche – erlaubt und erfordert. Sie richten sich also nicht nach einer Produktivität, die sowieso nicht messbar ist. Die Auftrags- und Wirtschaftslage allein bestimmt die Nachfrage nach Arbeitskräften.

Wovon hängt die Lohnhöhe ab?

Dass Unternehmen nur produktive Arbeitskräfte einstellen, ist – wie die Wissenschaftstheorie sagt – eine Tautologie, das heißt, eine Aussage, die wegen der in ihr enthaltenen Begriffe immer wahr ist – weshalb sie keinen Informationsgehalt hat. Eine solche Aussage stimmt. Sie sagt aber nichts darüber aus, wie produktiv die einzelne Arbeitskraft ist. Die Aussage sagt ja nur: grundsätzlich werden produktive Arbeitskräfte eingestellt. Das ist wiederum eine Banalität: Denn alles andere wäre aus Sicht des Unternehmens schlicht Unfug. So gibt es keinen Zusammenhang zwischen der Produktivität der Arbeitskraft und dem Mindestlohn, der ihr eventuell bezahlt wird. Vielmehr ist der gesetzlich festgelegte Mindestlohn ein Faktor, wenn es darum geht, den Lohn für die Arbeitskräfte zu verhandeln und festzulegen, die bereits eingestellt sind oder eingestellt werden. Die ökonomische Wirklichkeit und der Unternehmensalltag belegen, ob sie ausreichend produktiv sind oder nicht. Die Höhe der Löhne hängt von anderen Faktoren ab: Zieht die Auftragslage an, wird das Unternehmen mehr Arbeitskräfte einstellen und gezwungenermaßen bereit sein, auch höhere Löhne zu bezahlen. Gibt es weniger Aufträge, wird das Unternehmen keine weiteren Arbeitskräfte mehr einstellen, zudem versuchen, die Löhne zu senken, eventuell sogar Arbeitskräfte entlassen. Noch einmal: Die Lohnhöhe hat, wie diese Beispiele zeigen, mit der Produktivität der einzelnen Arbeitskraft nichts zu tun. So zeigt auch dieses Beispiel des Mindestlohnes: Die Modelle neoklassischer Ökonomen haben mit der ökonomischen Wirklichkeit wenig bis nichts zu tun.

Rhein-Main-Gebiet und Bayerischer Wald – in jeder Region ein anderer Mindestlohn?

Die Grenzproduktivitäts-Theorie des Lohns ist also falsch. Das erlaubt jedoch nicht den Schluss, für den gesetzlichen Mindestlohn gebe es keine Grenze nach oben. Wie bereits gesagt: Mit dem Lohn wird nicht die geleistete Arbeit bezahlt; denn deren Wert ist nicht festzustellen, vor allem nicht in den heutigen sehr stark arbeitsteiligen Produktions- und Dienstleistungsprozessen. Mit dem Lohn wird vielmehr das Zur-Verfügung-Stellen einer Arbeitskraft bezahlt. Ein Lohn, von dem die Vollzeitarbeitskraft leben können muss. So begründeten die Gewerkschaften auch von Anfang an den Mindestlohn. Diese Orientierung der Höhe der Mindestlöhne an den Lebenshaltungskosten bedeutet, dass es auch regional unterschiedlich hohe Mindestlöhne geben muss, wenn die Lebenshaltungskosten in den verschiedenen Regionen höher oder niedriger sind. So hat Jo Wüllner in seinem Beitrag zum Mindestlohn diese Frage auch bejaht. Es gibt meines Erachtens gute Gründe für eine regionale Differenzierung von Mindestlöhnen, genauso aber auch gute Gründe für einen national einheitlichen Mindestlohn. Es leuchtet ein: Ein Mindestlohn von 8,84 Euro reicht in München, Stuttgart und Frankfurt schon wegen der hohen Mieten nicht zum Leben. Es spricht also vieles dafür, in solchen Ballungszentren den Mindestlohn deutlich höher anzusetzen. Wir dürfen jedoch nicht vergessen: Auch in München hat der zu niedrige Mindestlohn positive Effekte gehabt. Denn es gab zuvor auch in diesem Ballungsraum mit seinen vergleichsweise hohen Lebenshaltungskosten Löhne, welche die Grenze von 8,50 Euro unterschritten haben; das heißt, auch hier hat der gesetzliche Mindestlohn eine Untergrenze eingezogen. Wird der Mindestlohn nach Regionen differenziert, dann entsteht das Problem: Wie wird die jeweilige Lohn-Region abgegrenzt. Die Praxis der gewerkschaftlichen Tarifarbeit zeigt: Das kann zwar zu Ärger führen, aber ein echtes Problem ist das nicht.

Wo sich Gewerkschaften widersprechen

So hat beispielsweise die frühere Gewerkschaft ÖTV – eine der Vorgänger-Gewerkschaften von ver.di – im Ballungsraum München für die Beschäftigten bei den Gemeinden und dem Land Bayern eine Ballungsraumzulage vereinbart, um die enorm hohen Lebenshaltungskosten ein wenig auszugleichen. Dabei war interessant, dass damals die Gewerkschaftszentrale den Abschluss solcher Tarifverträge erst untersagt hatte, seine Umsetzung dann widerwillig doch akzeptierte. Festzuhalten bleibt: Nicht nur früher, auch heute ist die Haltung der Gewerkschaften zur regionalen Lohndifferenzierung widersprüchlich. Einerseits betonen die Gewerkschaften, Löhne müssen zum Leben reichen und sollen sich daher an den Lebenshaltungskosten orientieren. Andererseits folgen die Gewerkschaften der meines Erachtens sachlich falschen Sicht, mit dem Lohn werde die geleistete Arbeit (damit auch die Produktivität der Arbeit) bezahlt; eine Sicht, die ausschließt, dass es für eine gleichwertige Arbeit mit der Begründung, die Lebenshaltungskosten in den Regionen seien unterschiedlich hoch, ein entsprechend differenzierter Lohn bezahlt wird. In den Tarifverträgen der Industrie wird mit diesem offenkundigen Widerspruch sehr pragmatisch umgegangen: Es wird einerseits zwischen Tariflohn und Effektivlohn unterschieden – die Unterschiede sind teilweise beträchtlich – und Arbeitskräfte in Ballungsgebieten werden tariflich tendenziell höher eingestuft; eben um die höheren Lebenshaltungskosten zu berücksichtigen. Der Grundsatz »gleicher Lohn für gleiche Arbeit« bestimmt auch in der Frage des Mindestlohns die Haltung der Gewerkschaften und der Politik.

Und in den USA ist es so…

Der gesetzliche Mindestlohn ist überall gleich hoch, er gilt national. Unterschiede werden politisch nicht akzeptiert. Vor allem wohl, weil insbesondere die ostdeutschen Länder, mit Ausnahme von Berlin und Leipzig, dann im Geltungsbereich eines niedrigeren Mindestlohns liegen würden. Zu dieser Frage der Akzeptanz kommt hinzu: Wenn es regional unterschiedliche Mindestlöhne geben würde, dann müsste es wohl auch regionale Gremien geben, die diese vereinbarten. Mit anderen Worten: Die Festlegung der Mindestlöhne würde komplizierter und schwieriger. In den USA ist das so geregelt: In den einzelnen Bundesstaaten gibt es verschieden hohe Mindestlöhne. Es gibt zudem einen nationalen Mindestlohn, der niedriger ist, und der in all den Bundesstaaten gilt, die keine Vereinbarung dazu haben. Dort wird dieses System der Unterschiede akzeptiert, da es historisch gewachsen ist. Auch in Ländern wie Frankreich und Großbritannien gibt es wie in Deutschland teilweise gravierende Unterschiede in der regionalen Wirtschaftskraft und in den Lebenshaltungskosten. Wenn es auch dort wie in Deutschland trotzdem nur einen national einheitlichen Mindestlohn gibt, dann kann für diese Lösung das Argument angeführt werden: So werden die Unterschiede zwischen den wirtschaftlich schwächeren und stärkeren Regionen nicht weiter vertieft, eher ein Beitrag zum Ausgleich geleistet.

Zehn, 15, 18 Euro – Wie hoch kann der Mindestlohn sein?

Zwei Faktoren spielen bei der Festsetzung der Höhe des Mindestlohns wesentlich eine Rolle: die Wertschöpfung und Wirtschaftskraft eines Landes und die politischen Machtverhältnisse. Der gesetzliche Mindestlohn in Deutschland ist letztlich Folge der sogenannten Hartz-Gesetze, mit denen die frühere Regierung Schröder den Arbeitsmarkt deregulierte; Regeln, welche die Interessen der Arbeitnehmer wahrten, wurden nennenswert abgebaut. Die Folge: Es gibt unter anderem viel mehr Werkverträge und zeitlich befristete Arbeiten. Zudem wurde mit dem HartzIV-Gesetz die soziale Sicherung im Fall der Arbeitslosigkeit stark eingeschränkt. So hatten die Unternehmen die Möglichkeit, höhere Löhne zu verhindern, teilweise konnten sie die Löhne sogar drücken. Eines kam und kommt hinzu: Bereits seit Mitte der 1990er Jahre konnten die Gewerkschaften nicht verhindern, dass immer mehr Unternehmen aus der Tarifbindung »flohen«; das heißt, sie sind nicht mehr Mitglied im Unternehmerverband, die Tarifverträge gelten für sie nicht mehr, sie bezahlen also, was sie wollen, oder die Gewerkschaften müssen mit diesen Unternehmen mühsam Haus-Tarifverträge abschließen.

Wie ist die Bilanz?

Die Schwäche der Gewerkschaften, der Widerstand der Unternehmerverbände und der Einfluss der Schule der Neoklassik an den Universitäten und in der Öffentlichkeit – das sind die drei wesentlichen Ursachen, warum es erstens so lange dauerte, bis ein gesetzlicher Mindestlohn überhaupt vereinbart worden ist, und warum er zweitens zu Beginn mit 8,50 Euro so niedrig festgelegt worden ist. Würden wir die Wertschöpfung in Deutschland zum Maßstab nehmen, wäre von Anfang an ein gesetzlicher Mindestlohn von 10 Euro möglich gewesen. Das gilt übrigens auch für die neuen Bundesländer. Denn was wäre die Folge gewesen? Über Rationalisierungen hätten die Unternehmen ihre Produktivität erhöht. Und da mit einem nationalen gesetzlichen Mindestlohn alle Unternehmen auf diese Untergrenze verpflichtet werden, können sich einzelne Unternehmen nicht länger Wettbewerbsvorteile verschaffen, indem sie Lohndumping betreiben. Geschäftsmodelle, die wie bisher auf Löhnen unterhalb dieser Festlegung basierten, sind unmöglich gemacht worden. Das ist ein gesellschaftlicher und ein ökonomischer Fortschritt. Wir sehen doch heute auf eine Bilanz, die überzeugt: Seit der Einführung des Mindestlohns hat sich die Zahl der geringfügig Beschäftigten deutlich verringert. Es spricht viel dafür, den gesetzlichen Mindestlohn nach und nach zu erhöhen. Denn von höheren Mindestlöhnen gehen weitere wichtige wirtschaftliche Impulse aus: viele Arbeitnehmer verfügen dann über mehr Kaufkraft, sie bezahlen Beiträge in die Sozialversicherung. Jedoch muss auch berücksichtigt werden: Die Arbeitskosten für die Unternehmen steigen. Konzerne können diese Kosten leicht wegstecken, nicht jedoch Handwerks- und Kleinbetriebe, vor allem diejenigen im Dienstleistungsbereich. Für die ist nicht immer die Möglichkeit gegeben, welche die Konzerne immer haben: die Kosten an die Kunden weiterzugeben, indem sie die Preise erhöhen. Bisher ist das offensichtlich jedoch auch den kleineren Unternehmen gelungen. Und trotzdem gibt es in Deutschland kaum Preissteigerungen. Es spricht also viel dafür, den nächsten wichtigen Schritt zu tun: den Mindestlohn auf mindestens 10 Euro zu erhöhen. Denn wir haben in Deutschland insgesamt immer noch – als Folge der Hartz-Gesetze und des von ihnen ausgehenden Druckes auf Löhne – ein viel zu niedriges Lohnniveau.