Eine kleine Geschichte des Euro in sieben Akten – und wie die EZB das deutsche Exportmodell gerettet hat

Die deutschen Ökonomen und Politiker haben nicht gemerkt, dass die expansive Geldpolitik der EZB mit der Rettung des Euro auch das deutsche Exportmodell gerettet hat. Ein Blick auf 20 Jahre Euro, dessen Vorgeschichte und die Zukunft. Ein Text aus der gedruckten Februar-Nummer von OXI. 

1. Ein Rückblick auf Bretton Woods 1944 

Die Vereinbarungen von Bretton Woods bestanden im Kern aus der Fixierung des US-Dollar als Leitwährung und Weltgeld zugleich, mit dem die anderen Währungen in der Welt durch fixe Wechselkurse, die nur durch politische Entscheidungen geändert werden konnten, verbunden waren. Damals hatte die nur im Hintergrund wirkende Golddeckung des US-Dollar für ein stabiles Weltwährungssystem gesorgt. Die USA haben mit steigenden Staatsausgaben (insbesondere die Kosten des Vietnamkriegs) die umlaufende Geldmenge an US-Dollar so weit von seiner Goldbasis entfernt, dass die Verpflichtung, den US-Dollar in Gold umzutauschen, nicht mehr glaubhaft und faktisch auch nicht möglich war. Im Grunde war es nicht die Golddeckung, die das Währungssystem stabil hielt, sondern der US-Dollar, der als Leitwährung gewirkt hatte und an seiner Doppelfunktion, Weltgeld und Binnengeld zugleich zu sein, gescheitert ist. 

Bereits in der Weltwährungsarchitektur von Bretton Woods hatte sich in Deutschland ein exportgetriebenes Wirtschaftsmodell durchgesetzt, das in der postkeynesianischen Literatur als stabilitätsorientierter Handelsmerkantilismus bezeichnet wird. Es basiert auf der Kombination von niedriger Inflation und Lohnzurückhaltung und sichert darüber eine starke internationale Wettbewerbsposition

2. Der Übergang zu flexiblen Wechselkursen 

Der von neoliberalen Ökonomen wie Milton Friedman empfohlene und danach politisch durchgesetzte Übergang zu flexiblen Wechselkursen führte zu schweren Krisen und ökonomischen Turbulenzen 1974 bis 1989 und zu hoher Arbeitslosigkeit. Hier waren es die beiden Ölkrisen, die zuerst zu Inflation und Arbeitslosigkeit geführt hatten. Die Inflation wurde von der Bundesbank mit hohen Leitzinsen bekämpft, was die Arbeitslosigkeit zusätzlich steigen ließ. Die Bundesbank blockierte mit dieser Geldpolitik auch die Möglichkeiten und Versuche der Regierung Schmidt, die Arbeitslosigkeit mit öffentlichen Investitionen zu verringern (»lieber 5 Prozent Inflation als 5 Prozent Arbeitslosigkeit«). Diese Blockade führte dann in der Krise 1981/82 zum Ende dieser Regierung. 

Nach dem Ende der Dollar-Hegemonie setzte sich ein Multiwährungsstandard durch. Flexible Wechselkurse in einem Multiwährungssystem bringen die Gefahr von Aufwertungs- und Abwertungswettläufen mit sich. Die Unternehmen müssen nicht nur die Konkurrenz auf den Gütermärkten, sondern auch die Konkurrenz auf den Devisenmärkten und die Interventionsfähigkeiten nationaler Zentralbanken auf diesen Märkten kalkulieren.

3. Das Europäische Währungssystem

Daher wurde versucht, über das Europäische Währungssystem (EWS) für die westeuropäischen Länder die Wechselkursschwankungen auf eine kleine Bandbreite von 2,5 Prozent nach unten und nach oben zu begrenzen, aber auch das funktionierte nicht gut, weil auch diese geringen Wechselkursschwankungen Möglichkeiten der Spekulation geboten hatten, wie das dadurch bedingte Ausscheiden Großbritanniens aus dem EWS 1992 gezeigt hatte. 

Hinzu kommt, dass auch in diesem System, das ein Multiwährungsregime bleibt, das Land mit der niedrigsten Inflationsrate den Takt angibt. Stabile Preise ziehen internationale Geldvermögen an. Der Taktgeber war Deutschland. Hier wurde durch die restriktive Geldpolitik der Bundesbank die Inflation durch hohe Leitzinsen niedrig gehalten. In Verbindung mit niedriger Inflation sorgte die Lohnzurückhaltung der Gewerkschaften für eine hohe Wettbewerbsfähigkeit. 

In diesem System diktierte die Bundesbank die Finanzpolitik der anderen Länder. Deshalb wurde es notwendig, für Europa ein System fester Wechselkurse, also eine gemeinsame Währung, einzuführen. Damit verbanden die anderen Euroländer die Hoffnung, dem wirtschaftspolitischen Diktat der Bundesbank zu entkommen und damit dem deutschen Handelsmerkantilismus Grenzen zu setzen und ihm seine wirtschaftspolitische Führungsrolle zu nehmen.

4. Der Vertrag von Maastricht 1992 

In den Verhandlungen von Maastricht gelang es der Bundesregierung, das deutsche Modell für die gesamte Eurozone durchzusetzen: Austeritätspolitik mit niedriger Staatsverschuldung, die Geldpolitik der EZB nach dem Modell der Bundesbank. Außer einem kleinen EU-Haushalt gab es keine gemeinsamen Fonds gegen asymmetrische Schocks, keine Eurobonds zur Finanzierung der Staaten, keine Koordinierung in der Lohnpolitik. Nur diese Stabilitätskriterien beim jährlichen Haushaltsdefizit (3 Prozent), bei der Staatsverschuldung (60 Prozent des BIP) und geringe Schwankungsbreiten der beteiligten Länder bei der Inflation und den Renditen langfristiger Staatsanleihen. Es waren monetäre Größen, die realwirtschaftliche Zusammenhänge steuern sollten. Deshalb war die Eurozone kein »optimaler Währungsraum«. 

Mit der gemeinsamen Währung wurde der Wechselkursmechanismus von Auf- und Abwertung außer Kraft gesetzt. Das hat einerseits Vorteile, andererseits erfordert es eine Koordination in der Finanzpolitik über starre Stabilitätskriterien hinaus, die in Krisen prozyklisch wirken, und in der Lohnpolitik. Zudem ergibt sich eine neue Rolle der dann europäischen Zentralbank als »Lender of Last Resort«, also als Kreditgeber in der letzten Instanz für die Geschäftsbanken und damit auch für die Staaten, deren Staatsanleihen von den Banken gehalten werden. 

Diese Herausforderungen wurden nicht gesehen oder grob unterschätzt. Die deutschen Ökonomen und ihre Politiker wollten eine Zentralbank als »Lender of Last Resort« ausdrücklich nicht. Die innere Ordnung der Währungsunion wurde nach dem Kanon der neoklassischen Ökonomie einschließlich (deutscher) ordoliberaler Elemente gestaltet.

5. Der scheinbare Erfolg bis 2008 

Bis zur weltweiten Finanzmarktkrise 2008 schien die Währungsunion ökonomisch zu funktionieren. Nur Deutschland hatte bis 2006 mit einer überdurchschnittlichen Arbeitslosigkeit zu kämpfen. Deutschlands Handelsmerkantilismus hatte die niedrigste Inflation und deshalb die höchsten realen Zinsen, was das BIP-Wachstum niedrig hielt. In den anderen Ländern wurde wegen niedriger Realzinsen mehr investiert. 

Gleichzeitig hat Deutschland 2000 und 2002 durch eine deutliche Senkung der Unternehmenssteuern die Staatseinnahmen verringert und eine Austeritätspolitik durchgesetzt, die die Arbeitslosigkeit bis 2006 hochgehalten hat. Das hat zur Legende von Deutschland als »krankem Mann« Europas geführt. Das war objektiv falsch, weil in der Zeit von 2000 bis 2006 (und danach) der hohe Außenhandelsüberschuss Deutschlands weiter stark gestiegen ist. 

Deutschlands überdurchschnittlich hohe Arbeitslosigkeit hatte seine Ursache nicht in der angeblichen Starrheit (den »verkrusteten Strukturen«) des Arbeitsmarkts, sondern in der falschen Wirtschaftspolitik der Steuergeschenke, der Finanzialisierung der Renten und des Sparens bei den öffentlichen Ausgaben. Hinzu kam die Zerstörung der DDR-Ökonomie durch eine marktorientierte Schocktherapie in den 1990er Jahren, die zu einer starken Beanspruchung der Sozialversicherungen geführt hatte. Aus einer Krise und hoher Arbeitslosigkeit kann sich der Staat nicht heraussparen. Darauf war aber die rot-grüne Regierung fixiert. 

Die meisten anderen Euroländer hatten die niedrigen Realzinsen der EZB genutzt, um eine expansive Wirtschaftspolitik mit niedriger Arbeitslosigkeit durchzusetzen. Ihre Staatsverschuldung blieb trotzdem in dieser Zeit niedrig, weil die wirtschaftliche Prosperität zu höheren Staatseinnahmen geführt hatte. Deutschland markierte hier einen Sonderfall, weil es trotz einer einheitlichen Geldpolitik das deutsche Modell eines Handelsmerkantilismus radikalisierte. Dazu haben nach dem Ende der autonomen Geldpolitik der Bundesbank die massive gesamtwirtschaftliche Lohnzurückhaltung und die Ausweitung des Niedriglohnsektors geführt. 

Insofern wurde ein Wechselkurseffekt wieder eingeführt: die reale Abwertung deutscher Produkte auf den internationalen Märkten durch niedrige Preise. Statt den deutschen Handelsmerkantilismus zu überwinden, hatte die Währungsunion es ermöglicht, dass sich dieser radikalisiert. Im Rückblick kann das als eine bewusste makroökonomische Strategie interpretiert werden. Das war sie aber nicht, weil die politischen Akteure die makroökonomischen Bedingungen, unter denen sie Entscheidungen getroffen haben, nicht kannten. Sie folgten instinktiv »deutschen« Stärken oder Tugenden. Sparsamkeit, Export- und Wettbewerbsbesessenheit. Das waren exakt mikroökonomisch verzerrte Blickwinkel auf die komplizierte Makroökonomie einer Währungsunion. In der Folge war die deutsche Wirtschaftspolitik der Jahre 1999 bis 2007 der wesentliche Faktor für die Krise der Währungsunion nach 2009.

6. Nach der Finanzmarktkrise 2008/09 

In der Folge dieser Krise mussten viele Länder in der Eurozone ihre Banken retten und ihrer Konjunktur durch öffentliche Subventionen stabilisieren, was die Staatsverschuldung deutlich ansteigen ließ. Dadurch wurde auf breiter Basis gegen die Stabilitäts-Kriterien verstoßen. Die deutsche Politik – auch die SPD – führte die Schuldenbremse ein und setzte in der EU den sogenannten Fiskalpakt durch. 

Die hohe Staatsverschuldung in einer Reihe von Ländern ließ die Zinsen für Staatsanleihen deutlich steigen, was ohne Rettungsaktionen der EZB zu Staatsbankrotten hätte führen können. Die Rückzahlung von Staatsanleihen wird durch neue Staatsanleihen finanziert. Extrem hohe Zinsen machen neue Staatsanleihen nicht mehr möglich. Der Staat kann seine Schulden nicht mehr tilgen. Für diese Situation wurden Fonds geschaffen, zuerst die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), danach der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM). Diese sollten in eine Verschuldungskrise geratene Staaten finanziell durch Kredite unterstützen. Nach ersten Einsätzen (Spanien, Portugal, Griechenland) wurden Hilfen aus dem ESM nicht mehr nachgefragt, weil sie mit harten, unsozialen Bedingungen verbunden waren und die Finanzsouveränität dieser Länder faktisch aufgehoben beziehungsweise im Fall Griechenlands direkt außer Kraft gesetzt haben. 

7. Der Pfadwechsel in der Geldpolitik

Die Gefahr von Staatsbankrotten wurde 2012 beendet, als unter Mario Draghi die EZB ihre Geldpolitik radikal änderte. Die Leitzinsen wurden auf null gesenkt und die EZB begann danach mit dem Kauf von Staatsanleihen, Quantitative Easing genannt. Dadurch sanken die Zinsen der Staatsanleihen spürbar. 

Mit »Whatever it takes« hatte Draghi 2012 angekündigt, dass die EZB einen Bankrott einzelner Euroländer nicht zulassen wird, und damit Spekulationen gegen den Euro geblockt. Damit erklärte sich die EZB zum »Lender of Last Resort«. Sie hat damit die Rolle wahrgenommen, die eine Zentralbank in einer Währungsunion grundsätzlich spielen muss. Dadurch wurde die »Disziplinierungsfunktion« der Finanzmärkte gegenüber den Regierungen dieser Länder eingeschränkt. Das hat Draghi massive Kritik von deutscher Seite eingetragen. 

Mit dieser Geldpolitik wurde der Zerfall der Währungsunion verhindert, nicht aber ihre Krise. Auch das Target-2-System, mit dem die Kapitalströme zwischen den einzelnen Zentralbanken in der Währungsunion registriert werden, hat, entgegen deutscher Kritik, die Währungsunion stabilisiert. 

Das Fortdauern der Krise hat zwei Ursachen: Einmal die hohen Leistungs- und Außenhandelsbilanzsalden (Überschüsse und Defizite) zwischen den Ländern, die entstanden sind, weil es keine Lohnkoordination gegeben hatte und Deutschland seine Löhne bis 2008 im Vergleich zu den anderen Ländern gesenkt hatte. Um das zu ändern, wurde ein lohnpolitischer Interventionismus durchgesetzt und den Ländern wurden harte Sparmaßnahmen (»Strukturreformen«) diktiert (Griechenland, Portugal, Irland, Italien). Teilweise wurde dies von außen erzwungen, teilweise durch aus Überzeugung neoliberal handelnde Regierungen im eigenen Land durchgesetzt. 

Die EZB hat diese harte Austeritätspolitik in den »Krisenländern« mit unterstützt. Sie hat nur von den nordeuropäischen Staaten mit Exportüberschüssen eine expansivere Fiskalpolitik gefordert. So gesehen ist die auf Draghis Politik gemünzte Bemerkung von der »Amerikanisierung« der europäischen Geldpolitik zutreffend. Die EZB hat ab 2012 anders als die Bundesbank und die EZB unter Wim Duisenberg und Jean-Claude Trichet keine monetaristische, sondern eine in der Tendenz neokeynesianische Geldpolitik betrieben, wie das auch die US-Fed macht. Sie hat erfolgreich den Zusammenbruch der Währungsunion verhindert. 

Die deutschen Ökonomen und Politiker haben nicht gemerkt, dass die expansive Geldpolitik der EZB mit der Rettung des Euro auch das deutsche Exportmodell gerettet hat, weil sie die »Verliererländer« in der Eurozone nicht »absaufen« ließ. Die EZB kann aber nicht die real- oder leistungswirtschaftlichen Krisenursachen bekämpfen. Mit einem Seil kann gezogen, aber nicht geschoben werden, hat Keynes angemerkt. 

Das ist nur möglich mit einer Kombination von expansiver Fiskalpolitik auf der Euroebene durch gemeinsame Fonds zum Ausgleich asymmetrischer Schocks und der Koordinierung der nationalen Lohnpolitiken nach den Regeln der produktivitätsorientierten Lohnpolitik. Das Zweite kann nur funktionieren, wenn sich die Arbeitsbeziehungen in den nationalen Ökonomien durch eine stärkere Zentralisierung der Tarifverträge und der Tarifpolitik annähern. Drittens braucht die Währungsunion gemeinsame Staatsanleihen, also Eurobonds, um die Kosten der öffentlichen Kreditaufnahme anzugleichen. Zudem wird es nötig sein, den Fiskalpakt aufzuheben oder zu umgehen. Damit entfällt die Alleinzuständigkeit der EZB für das Funktionieren einer Währungsunion. Das wäre dann ein wirklicher Erfolg.