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Griechenland und die Krisenpolitik – Teil I: Vom ersten Kreditprogramm bis zum EU-Wahlkampf gegen SYRIZA 2012

22.06.2018
Gerard McGovern /originally posted to Flickr as Love the clouds over the mountains / CC BY 2.0Das griechische Parlament in Athen

Zum Abschluss des dritten Kreditprogramms für Griechenland waren auf EU-Bühne große Worte zu vernehmen: »sanfte Landung«, die griechische Krise sei nun »vorbei«? Wann hat diese Krise eigentlich angefangen? Und war es wirklich nur eine »griechische«? Ein Rückblick.

Zum Abschluss des dritten, wie die Vorgänger mit schwerwiegenden Auflagen verbundenen Kreditprogramms für Griechenland waren auf EU-Bühne große Worte zu vernehmen. Eurogruppen-Chef Mario Centeno sprach von einer »sanften Landung« nach einer »langen und schwierigen Anpassung«; der zuständige EU-Kommissar Pierre Moscovici sagte: »Die griechische Krise ist heute Abend vorbei.« Wann hat diese Krise eigentlich angefangen? Und war es wirklich nur eine »griechische«?

Griechenland, seit 1981 Mitglied der Europäischen Union, hatte 2001 den Euro eingeführt. Ein Jahr vorher lag die Staatsverschuldung bei 104,4 Prozent des Bruttoinlandsproduktes – jedenfalls offiziell. Im Jahr der Währungsumstellung hatte die Verschuldung 107,1 Prozent erreicht, 2003 lag sie wieder etwas niedriger bei 101,5 Prozent. Die 2007 beginnende Finanzkrise verschärfte die Lage, nicht zuletzt, weil die konservative Regierung Kostas Karamanlis ein teures Bankenrettungsprogramm auflegen musste. 

Aber auch die Wirtschaft des Landes brach ein: War das BIP noch 2006 um 5,7 Prozent und 2007 um 3,3 Prozent gewachsen, fiel Griechenland bald in eine Rezession – die Wirtschaftsleistung ging 2008 um 0,3 Prozent und 2009 um 4,3 Prozent zurück, unter anderem wegen der schlechter werdenden Lage in den wichtigen Branchen Schifffahrt und Tourismus. Die von der Nea Dimokratia gestellte Regierung war seit Frühjahr 2009 mit einem Defizitverfahren der EU-Kommission konfrontiert, das zweite in der griechischen Euro-Geschichte. 

2009: EU fordert »rigorose Maßnahmen«

Der damalige EU-Währungskommissar Joaquín Almunia forderte »rigorose Maßnahmen, um die systematischen Budget-Entgleisungen zu beenden«. Brüssels Vorgabe hieß: Bis 2010 müsse die Defizitquote wieder unter drei Prozent gedrückt werden, also der die laufenden Einnahmen übersteigende Betrag der Ausgaben der öffentlichen Haushalte. Das Kabinett Karamanlis beschloss unter anderem Steuererhöhungen im Volumen von knapp zwei Milliarden Euro und der damalige Finanzminister Giannis Papathanassiou wurde mit den Worten zitiert: »Wenn alle ihre Steuern ehrlich zahlen würden, hätten wir gar kein Defizitproblem.« 

Doch die Krise konnte so nicht aufgehalten werden. Karamanlis ließ im September 2009 das Parlament auflösen und seine Nea Dimokratia verlor die im Oktober folgende Neuwahl gegen die sozialdemokratische Pasok, die mit mit einem Stimmenanteil von 43,9 Prozent auf die absolute Mehrheit der Parlamentssitze kam. Die Staatsschuldenquote war unterdessen auf 129,7 Prozent des BIP gestiegen. 

Damit aber nicht genug: Der neue Premier Georgios A. Papandreou korrigierte die Daten zur Verschuldung – die Defizitquote wurde auf 12,7 Prozent des BIP drastisch nach oben korrigiert, der Sozialdemokrat musste zudem weitere schlechte Wirtschaftsdaten bekanntgeben. 

Über die Gründe für die Korrekturen wurde viel diskutiert, von methodischen Mängeln beim Statistikamt ESYE war ebenso die Rede wie von politischer Einflussnahme. Das Land, so formulierte es damals die »Frankfurter Allgemeine«, sei auch »nur wegen geschönter Zahlen« in den Euro aufgenommen worden. Die Finanzmärkte reagierten auf die Korrektur mit erheblichen Risikoaufschlägen, die öffentliche Finanzierung wurde für Athen immer schwieriger. Und das von Brüssel im Rahmen des Defizitstrafverfahrens gesetzte Ziel, das Defizit zurückzuführen, rückte in weite Ferne.

2010: Athen bittet um Unterstützung

Eine Bitte Papandreous um Unterstützung durch den Internationalen Währungsfonds IWF wurde von diesem ausgeschlagen, später gab es Kontroversen über den tatsächlichen Inhalt der Anfrage. Die Regierung in Athen wurde daraufhin von der EU zu drastischen Kürzungsmaßnahmen gedrängt. Im Februar 2010 fand ein Sondergipfel statt, bei dem weitere Sparanstrengungen verlangt wurden. 

Das erhoffte Signal, die EU könnte mit Solidaritätsbekundungen zur Beruhigung an den Finanzmärkten beitragen, blieb aber aus. Die EU und der IWF schnürten ein sehr viel größeres Kreditpaket als Athen ursprünglich wollte. Die Regierungen in Paris, wo der Konservative Nicolas Sarkozy amtierte, und in Berlin, wo Merkel mit den Freidemokraten koalierte, »verlangten, dass Griechenland entweder die Kreditbedingungen ohne Abstimmung akzeptiere oder die Eurozone verlasse«. Während der schwierigen Verhandlungen mit IWF, EU und EZB stiegen die Risikoaufschläge für langfristige griechische Staatsanleihen weiter an. Die Regierung Papandreou beantragte im April 2010 offiziell Finanzhilfe. 

Merkels taktieren vor der NRW-Wahl 

Nicht nur, dass Berlin vehement einen Austeritätskurs verfolgte – die Kanzlerin verzögerte auch den Start des Kreditprogramms und das aus innenpolitischen Gründen: der damals anstehenden Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen wegen. Die CDU-Chefin betonte mehrfach, »dass Griechenland erst ein handfestes Sparprogramm vorlegen müsse, bevor über Art und Höhe der Hilfen gesprochen werden könne«, so damals die »Zeit«. Der seinerzeit als SPD-Fraktionschef amtierende Frank-Walter Steinmeier kritisierte, Merkel habe versucht, das Thema bis zur Landtagswahl zu umgehen. »Die Bundesregierung hat viel zu lange gewartet«, Merkel wolle »die komplizierte Lage verschweigen. Sie hat keine Instrumente zur Eindämmung der Krise entwickelt«. 

Die Wahl an Rhein und Ruhr fand am 9. Mai statt. Die CDU verlor damals 10,3 Prozentpunkte, die in Düsseldorf bis dahin amtierende CDU-FDP-Koalition wurde von einer rot-grünen Minderheitsregierung abgelöst, die von der Linkspartei toleriert wurde. 

»Die Notsituation besteht«

Das Kreditprogramm wurde wenige Tage vorher geschnürt – am 2. Mai einigten sich Internationaler Währungsfonds, Europäische Zentralbank und EU-Kommission mit der griechischen Regierung auf ein so genanntes Sanierungsprogramm. »Die Notsituation besteht darin, dass Griechenland faktisch keinen Zugang zu den Finanzmärkten mehr hat. Daraus wären Auswirkungen auf die Stabilität des Euro insgesamt entstanden«, sagte Merkel am 5. Mai in einer Regierungserklärung in Berlin. »Dieser Notsituation soll mit einem Programm von IWF, EU-Kommission und EZB begegnet werden.«

Am 19. Mai 2010 hätte Griechenland rund neun Milliarden Euro fällige Schulden begleichen müssen – ohne das Kreditprogramm wäre das Land zahlungsunfähig gewesen, das wiederum hätte Auswirkungen auf den gesamten Euroraum gehabt. am 10. Mai 2010 begann die Europäische Zentralbank mit dem Ankauf von Staatsanleihen am Sekundärmarkt – zunächst Papiere von Griechenland, Irland und Portugal, die ebenfalls in den Strudel der Finanzkrise gezogen worden waren. 

Zusagen über 110 Milliarden Euro

Das erste Kreditprogramm sollte ursprünglich bis 2013 laufen und enthielt Zusagen über 110 Milliarden Euro – bilaterale Kredite, die so genannte Greek Loan Facility, und des IWF. Von den Eurostaaten wurden zunächst 80 Milliarden Euro zugesagt, davon standen später aber nur 77,3 Milliarden Euro auch zur Verfügung. Die Slowakei beteiligte sich nicht an dem Programm und Portugal sowie Irland hatten selbst Kreditprogramme in Anspruch genommen. Die Bundesrepublik steuerte 15,2 Milliarden Euro an direkten Krediten über die KfW-Bankengruppe bei.

Ausgezahlt wurden aus der Greek Loan Facility 52,9 Milliarden Euro. (Die noch nicht ausbezahlten Kredite der Euro-Staaten wurden 2012 auf das zweite Kreditprogramm übertragen.) Der IWF sagte Kredite über 30 Milliarden Euro zu, ausgezahlt wurden daraus unterschiedlichen Angaben zufolge 20,1 bzw. 17,5 Milliarden Euro – diese zahlte Griechenland zwischen 2013 und 2016 zuzüglich Zinsen zurück. Der Rest wurde ebenfalls auf das zweite Kreditprogramm übertragen. 

Die Auflagen der »Memoranden«

Am 12. Mai 2010 überwies der IWF die erste Kredittranche in Höhe von 5,5 Milliarden Euro, am 18. Mai kam die erste Darlehensüberweisung der EU-Staaten in Höhe von 14,5 Milliarden Euro. Zwei Tage später protestierten Gewerkschaften mit einem erneuten Generalstreik gegen das Kürzungsprogramm, das die Gläubiger im Gegenzug für die Kredite verlangt hatten. Einige der sehr umstrittenen Maßnahme waren bereits vorher auch von der Regierung Papandreou angekündigt worden. Allein in den Bereichen Arbeitsmarkt, Soziales und Rente hinterließen die Auflagen der »Memoranden« tiefe Spuren.

Die Bedingungen wurden in drei Dokumenten geregelt: dem »Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality«, das unter anderem den Zeitplan der Umsetzung der Reformen enthielt; dem »Memorandum of Economic and Financial Policies«, das unter anderem die von der griechischen Regierung vorgeschlagenen Ziele des wirtschaftlichen Reformprogramms enthielt; und das »Technical Memorandum of Understanding«,das Erläuterungen und anzuwendende Methoden auflistete.

So legten die »Memoranden« unter anderem fest, »Lohn- und Sozialhilfekosten müssen gekürzt werden, da sie den Großteil der primären Haushaltsausgaben ausmachen. Löhne und Renten werden für die Dauer des Programms in nominaler Höhe eingefroren«. Weitere Kürzungen bei den Staatsausgaben sollten dadurch erreicht werden, dass nur 20 Prozent der in Rente gehenden öffentlichen Beschäftigten wieder durch Neubesetzungen ersetzt werden. Auch die staatlichen Mittel für für einen Solidaritätszuschuss sollten um hunderte Millionen Euro gesenkt werden. 

Senken, streichen, kürzen, einsparen

Die »Memoranden« sahen auch zahlreiche Rentenkürzungen vor – unter anderem durch die Abschaffung der Oster-, Sommer- und Weihnachtsboni, die nur für kleinere Altersbezüge durch eine Pauschale ersetzt wurde. Renten über 1.400 Euro brutto im Monat sollten um durchschnittlich 8 Prozent gekürzt werden, was etwa 10 Prozent der Rentner betraf. Ruheständlern, die weniger als 40 Jahre Beiträge gezahlt haben, wurde die Rentenleistung unter bestimmten Bedingungen um 6 Prozent gekürzt. »Das reguläre Renteneintrittsalter wird auf 65 Jahre festgelegt. Eine Anpassung wird künftig automatisch im Einklang mit dem Anstieg der Lebenserwartung alle drei Jahre beginnend ab 2020 vorgenommen«, so die »Memoranden« weiter.

Auch im öffentlichen Sektor schlugen die Auflagen für das erste Kreditprogramm durch. Dort sollte eine Senkung der Lohnkosten »durch die Reduzierung der Oster-, Sommer- und Weihnachtsprämie sowie der Zulagen für Beamte« Einsparungen von 1,5 Milliarden Euro im Jahr bringen. Die Umwandlung der Arbeitslosenunterstützung in eine bedarfsorientierte Zahlung sollte 500 Millionen Euro einsparen. Später werden bei Angestellten in öffentlich-rechtlichen Unternehmen Lohnkürzungen zwischen 10 und 25 Prozent beschlossen. 

Auch in Sachen Arbeitsrecht und Tarifpolitik verlangten die Gläubiger schwerwiegende Eingriffe, etwa mit der Dezentralisierung der Lohnverhandlungen und der Einführung von Mindestlohnausnahmen für junge Arbeitslose und Langzeitarbeitslose sowie in Fragen des Kündigungsschutzes und von Teilzeitregelungen. Unter anderem wird eine Halbierung der Entschädigungen bei Entlassungen durchgesetzt. Weitere Verpflichtungen Athens betrafen strukturelle Steuerreformen, die Regelung und Aufsicht des Finanzsektors sowie Reformen in der öffentlichen Verwaltung.

Die griechische Wirtschaft schrumpft weiter

Die Krisenpolitik hat Folgen. Neue Zahlen zeigen, dass die Wirtschaft weiter schrumpft – nun verstärkt durch die so genannte Konsolidierungspolitik. Die »Tagesschau« meldet: »Dies belastete wiederum die Ausgaben der Haushalte: Während der private Konsum im ersten Quartal 2010 noch 1,5 Prozent zulegte, fiel er im zweiten Vierteljahr um 4,2 Prozent.« Und es geht weiter: Im November 2010 wird der Haushalt für das kommende Jahr vorgestellt – mit zusätzlichen Einsparungen in Milliardenhöhe. Im Gesundheitswesen sollen über 2 Milliarden Euro gestrichen werden. Neue Mehrwertsteuerregeln verteuern vor allem Lebensmittel. Auch die Steuern auf Zigaretten und Heizöl werden erhöht.

Im Januar 2011 klettert die Arbeitslosenquote auf 15,1 Prozent – der höchste Wert seit Beginn der monatlichen Statistik 2004. Ein Jahr zuvor hatte die Quote noch bei 11,3 Prozent gelegen. Im April 2011 wird ein Kürzungspaket auf Basis der »Memoranden« angekündigt, allein von Privatisierungen verspricht sich die Regierung Einnahmen in Höhe von 50 Milliarden Euro. Und: Von 2012 bis 2015 sollen 28 Milliarden Euro eingespart werden, das entspricht zehn Prozent der Wirtschaftsleistung. 

Im Juni 2011 wird das neue Sparpaket beschlossen – gegen den anhaltenden Widerstand von Gewerkschaften und Massenprotesten. Die ARD damals: »Die Vermögenssteuer soll ebenso steigen wie die Mehrwertsteuer für Restaurants und Bars sowie für alkoholfreie Getränke und Erdgas. Auch die Luxusabgaben für Jachten, Schwimmbecken und Autos werden den Plänen zufolge angehoben. Eine Erhöhung der Kfz-Steuer soll in diesem Jahr 100 Millionen Euro bringen, eine Finanztransaktionssteuer weitere 100 Millionen Euro. Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes und Freiberufler werden mit einem Solidaritätsbeitrag zur Kasse gebeten. 455 Millionen Euro will der Staat von seinen Bediensteten erheben, 100 Millionen von den Freiberuflern. Aber auch ›alle Einzelpersonen‹ sollen in diesem Jahr 400 Millionen und in den folgenden Jahren 1,4 Milliarden Euro ›Soli‹ zahlen. Einsparungen betreffen den öffentlichen Dienst. Zuschläge sollen gestrichen, die meisten frei werdenden Stellen nicht wieder besetzt und jede zweite befristete Stelle nicht verlängert werden. Im Gegenzug soll die Arbeitszeit von 37,5 auf 40 Wochenstunden verlängert werden. Milliardenkürzungen treffen zudem den Gesundheits- und Sozialbereich. Dabei geht es unter anderem um die Kostenübernahme und Preisgestaltung bei Medikamenten. Die Grundrenten werden eingefroren. Die zusätzlichen Altersversorgungssysteme werden angepasst und ebenfalls eingefroren.« Im September 2011 wurden Massenentlassungen in öffentlichen Unternehmen verkündet. Der traditionsreiche Fernsehsender ET-1, einer von bislang drei Sendern des staatlichen griechischen Fernsehens ERT, wird komplett geschlossen.

Die Staatsschuldenquote klettert weiter

Der Schuldenberg konnte auf diese Weise aber nicht abgetragen werden, auch angesichts der negativen Folgen für die Wirtschaft stieg die Staatsschuldenquote an: Sie betrug Ende 2010 142,8 Prozent des BIP und die EU erwartete für Ende 2011 einen Anstieg auf über 157 Prozent des BIP. 

Die Gläubiger drängten daraufhin zu einem zweiten Kreditprogramm, was auf große Skepsis bei der Regierung Papandreou stieß – auch wegen des wachsenden innenpolitischen Drucks, der durch die Umsetzung der Kürzungsauflagen befeuert wurde. Im Juli 2011 einigten sich die Eurostaaten auf einem Sondergipfel auf ein zweites Kreditprogramm. »Zum ersten Mal beteiligen sich private Gläubiger auf freiwilliger Basis«, berichtete die »Tagesschau«. Banken und Versicherungen sollten »einen eigenen Beitrag in Höhe von 37 Milliarden Euro bis zum Jahr 2014 leisten. Nach wochenlangem Ringen gaben die Euro-Staaten und die Europäische Zentralbank damit dem Drängen Deutschlands nach.« 

Die Ratingagenturen feuerten derweil weiter gegen Athen und senkten die Bonität. Das erhöhte auch den Druck der Gläubiger, im September 2011 wurde ein weiteres Kürzungspaket von der Pasok-Regierung beschlossen. »Alle Renten über 1.200 Euro beispielsweise sollen um 20 Prozent gekappt werden. Bis Ende dieses Jahres werden außerdem 30.000 Beamte und Angestellte des öffentlichen Dienstes in eine so genannte ›Arbeitsreserve‹ geschickt. Das bedeutet, dass Betroffenen ihren Job verlieren und ein Jahr lang eine Art Überbrückungsgeld bekommen. Sie müssen also innerhalb von 12 Monaten einen neuen Job finden. Wirklich realistisch ist das zurzeit in Griechenland allerdings nicht. Eine weitere Maßnahme betrifft den Steuerfreibetrag, er wird zum zweiten Mal binnen weniger Monate abgesenkt, von heute 8.000 Euro auf künftig 5.000 Euro im Jahr«, so die »Tagesschau«.

Papandreaous Plan für ein Referendum

Bei Protesten gegen die Sparauflagen wurden damals auch Ministerien besetzt. Immer wieder kam es zu Demonstrationen und zu Streiks. Auch deshalb kündigte Premier Papandreaou Ende Oktober 2011 überraschend ein Referendum an: »Der Bürger wird aufgerufen sein, zu der neuen Schuldenvereinbarung laut ›Ja‹ oder ›Nein‹ zu sagen.« Doch diese Ankündigung wurde von der EU massiv torpediert, der vereinbarte europäische »Rettungsplan« sei der »einzige Weg« zur Lösung der Schuldenkrise. 

Die Börsenkurse brachen nach der Ankündigung Papandreous ein. Die bereits gebilligte Auszahlung der nächsten Kredittranche von acht Milliarden Euro wird durch die Gläubiger gestoppt, was den Premier in Athen zusätzlich in Bedrängnis brachte. Papandreou musste das Referendum zurücknehmen und als Ministerpräsident abtreten. Zwei Wochen später wurde eine Übergangsregierung eingesetzt, an der sich auch die Nea Dimokratia und die rechtsradikale Partei LAOS beteiligten. Premier wurde der frühere EZB-Vizepräsident Loukas Papadimos. 

Ein zweites Kreditprogramm wird verordnet

Im März 2012 einigten sich die Euro-Finanzminister bereits auf das zweite Kreditprogramm für Griechenland. »Es beinhaltete eine Finanzierung i.H.v. 164,5 Milliarden Euro für den Zeitraum von März 2012 bis Ende 2014. Dabei wurden 34,5 Milliarden Euro nicht abgerufener Hilfen des ersten wirtschaftlichen Anpassungsprogramms übertragen«, so später der Bundestag in einer Übersicht. »Die Beiträge teilten sich wie folgt auf: 144,5 Milliarden Euro im Rahmen der EFSF und 20 Milliarden Euro IWF. Von den 144,5 Milliarden Euro der EFSF wurden 2,7 Milliarden Euro nicht in Anspruch genommen und 10,9 Milliarden Euro bereits zurückgezahlt. Von den IWF-Mitteln wurden mehr als die Hälfte nicht in Anspruch genommen. Die durchschnittliche Laufzeit der Griechenland gewährten EFSF-Kredite beträgt 32,5 Jahre. Griechenland muss diese Kredite in den Jahren von 2023 bis 2056 vollständig tilgen.«

Bestandteil des zweiten Kreditprogramms war eine Beteiligung der privaten Gläubiger. »Deren Verhandlungsführer hatten einen freiwilligen Verzicht auf 53,5 Prozent der Forderungen vereinbart – allerdings ist offen, ob die Gläubiger diesen Schuldenerlass in Form eines Tauschs von Staatsanleihen gegen neue Papiere mit längerer Laufzeit und niedriger Verzinsung mittragen«, so die »Tagesschau«. Anfang März war dann klar: Der weitaus größte Teil der privaten Gläubiger stimmte einem Forderungsverzicht zu. 

EU macht Wahlkampf gegen SYRIZA

Am 6. Mai 2012 waren die Griechen zu einer vorgezogenen Neuwahl gerufen. Die Nea Dimokratia und die Pasok stürzten ab – die Konservativen büßten fast 15 Prozent ein, die Sozialdemokraten über 30 Prozent. Erstmals schafften die Neonazis der Chrysi Avgi den Einzug ins Parlament. Mit über 16 Prozent und einem Zuwachs von über 12 Prozent wird die linke SYRIZA zweitstärkste Partei. Nachdem alle Versuche scheiterten, eine Regierung zu bilden, mussten bereits wieder Neuwahlen angesetzt werden. 

Die laut zu vernehmende Wahlhilfe für die Konservativen durch europäische Politiker wie Angela Merkel, dem französischen Präsidenten François Hollande stieß damals auf deutliche Kritik. In Äußerungen wie jener von FDP-Fraktionschef Rainer Brüderle, der Griechenland mit dem Ausschluss aus der Euro-Zone drohte, sollte das Land die Gläubiger-Auflagen nicht erfüllen, war aber bereits die Blaupause eingeschrieben, mit der auch später wieder und wieder Druck auf Athen ausgeübt wurde. Sollte keine Regierung zustandekommen, die die Bedingungen von EU, Internationalem Währungsfond und EZB erfülle, hieß es damals schon aus Brüssel, »dann ist es aus«. Die Botschaft: Ein Wahlsieg von SYRIZA stelle den Verbleib des Landes in der Eurozone in Frage. 

Die konservative Nea Dimokratia siegte schließlich auch – allerdings mit dem schlechtesten Wahlergebnis seit ihrer Gründung knapp vor SYRIZA, die abermals über 10 Prozent hinzugewannen. Nea Dimokratia, Pasok und die Mitte-Links-Partei Dimar bildeten daraufhin eine Regierung, Premier wurde Andonis Samaras. 

Fortsetzung folgt

Geschrieben von:

Vincent Körner