Kann die EU noch gerettet werden? Aus dem EuroMemorandum 2018 – eine Dokumentation

Nach dem Meseberger Treffen von Merkel und Macron ist vor der nächsten Runde in der Debatte über die Zukunft Europas – und vor dem nächsten Konflikt. Welche Alternativen gibt es eigentlich? Wir dokumentieren an dieser Stelle die Zusammenfassung aus dem EuroMemorandum 2018, welches alternative Ökonomen bereits Ende Januar 2018 veröffentlicht haben, das aber nur wenig Echo in der hiesigen Öffentlichkeit fand.

Das EuroMemorandum, sozusagen die europäische Schwester der jährlichen Interventionen kritischer Ökonomen in der Bundesrepublik, stützt sich auf Diskussionen und Arbeiten, die auf einem Workshop zu einer alternativen Wirtschaftspolitik in Europa im September 2017 in Athen präsentiert wurden. Die deutsche Übersetzung des EuroMemorandum 2018 ist der Unterstützung von transform! europe zu verdanken. 

Die Folgen eines Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten

Es ist nun fast zehn Jahre her, dass die Krise begann. Doch nachdem sich die Europäisch Union (EU) für Austerität und Deregulierung entschieden hatte, suchen die Mitgliedsstaaten noch immer nach einem Ausweg. Die EuroMemo Group hat vergeblich vor den Gefahren gewarnt, die bereits aus der Architektur der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU) resultieren. 

Zu den Konsequenzen zählt die europaweite Zunahme von rechtsextremen politischen Kräften, die die weit verbreitete antieuropäische Stimmung, die gerade von diesen Kräften mit hervorgerufen wurde, beflügeln. Der Ausstieg aus der EU gewinnt zunehmend an Bedeutung und wird im Falle von Großbritannien bald sogar Realität sein. Dies ist ein Wendepunkt in der Geschichte der EU, die auf dem Grundsatz einer »immer engeren Union« beruht hat. 

Kann die EU noch gerettet werden? Dies ist in der Tat eine schwierige Frage. Das Weißbuch zur Zukunft Europas der Europäischen Kommission legt fünf Szenarien dar. Doch lassen diese immanente Spannungen in Europa mehr oder weniger unberücksichtigt, z.B. die gestiegene Unsicherheit auf den Arbeitsmärkten, die Rolle des Finanzwesens nach der Krise sowie das Anwachsen einer neuen »Unterschicht« überall in Europa. 

Die französisch-deutsche Achse in der europäischen Politik scheint wiederbelebt zu werden, auch wenn die Führungen der beiden Länder keine gemeinsame Vision teilen. Die Vorstellung von Präsident Macron, einen großen Schritt hin zu einer europäischen Fiskalunion, die dauerhafte Fiskaltransfers in die durch die EWWU benachteiligten Länder ermöglicht, zu gehen, wird von der deutschen Führung abgelehnt. Aus unserer Sicht sollte eine Kompromisslösung, bei der der Fiskalpakt in das EU-Recht verankert wird und ein Eurozonen-Haushalt mit deutlichen Finanzmitteln nicht vorgesehen ist, ganz klar vermieden werden. 

Außerdem muss die Diskussion über die Zukunft Europas berücksichtigen, dass die EU eine zusammengesetzte politische Ordnung ist, die viele Merkmale eines Staates, aber auch erhebliche Asymmetrien, Multikulturalismus sowie ein unterschiedlich starkes Vertrauen in die europäischen Institutionen aufweist. In diesem Zusammenhang hat die aktuelle Krise die demokratische kapitalistische Übereinkunft, in welche die EU historisch verankert ist, infrage gestellt. Die Gemeinschaftsmethode, die die Rolle der supranationalen Institutionen hervorhebt, ist immer stärker durch den Intergouvernementalismus abgelöst worden. 

Die deutschen Interessen haben sich weg von Südeuropa hin zu Osteuropa und den Schwellenmärkten verschoben. Dies stellt Strategien, die auf eine progressive, europaweite produktive Entwicklung abzielen, ernsthafte Hürden in den Weg. Das Erstarken der extremen Rechten in ganz Europa und insbesondere in Deutschland wird sich negativ auf die europäischen Entwicklungen auswirken. So werden die Regierungen unter Druck gesetzt sein, nationalistischen Positionen Rechnung zu tragen, während sich die Beziehungen zu den südeuropäischen Staaten, die sich von der Krise erholen, wahrscheinlich verschlechtern werden. 

Das wirtschaftliche System, das Europa infolge der Krise auferlegt wurde, muss durch einen gemeinsamen europäischen Prozess verändert werden. Die europäische Politik sollte auf mehreren Ebenen gestaltet werden, sodass europaweite Initiativen mit denen einzelner Regierungen verbunden werden. Die größte Herausforderung wird es sein, die Schlüsselfaktoren einer solchen Strategie festzulegen und die notwendigen Allianzen zu bilden. Die Zukunft der europäischen Integration hängt von einer Stärkung der Demokratie auf Grundlage von Stabilität, Solidarität und sozialer Gerechtigkeit ab. 

1. Makroökonomische Politik: Schuldenüberhang und nachhaltiges Wachstum & Entwicklung 

Seit dem letzten EuroMemorandum hat sich die wirtschaftliche Erholung in der Eurozone und in der EU deutlich verstärkt und weiter verbreitet. Die Wachstums- und Beschäftigungsvorhersagen wurden für viele Krisenländer der Eurozone angehoben, doch ist Griechenland eine erschreckende Ausnahme. Zweifelsfrei verbessert sich die wirtschaftliche Lage der Eurozone und der EU momentan. Doch ist sie weiterhin alles andere als zufriedenstellend und insbesondere weit davon entfernt, die katastrophalen wirtschaftlichen, sozialen und politischen Schäden, die die Krise seit ihrem Ausbruch angerichtet hat, wiedergutzumachen. 

Trotz dieser erkennbaren positiven Signale dürfen die hohen wirtschaftlichen und politischen Risiken nicht übersehen werden. Angesichts der geopolitischen Situation stellt eine mögliche sinkende weltweite Nachfrage ein beträchtliches Risiko dar, da dadurch auch die externe Nachfrage für die EU sinkt. Da eine Re-Regulierung des globalen Finanzsystems versäumt wurde und die extrem expansive Geldpolitik zu Blasen geführt hat, ist das Risiko einer erneuten Finanzkrise gestiegen. Gleichzeitig könnte der Versuch der Europäischen Zentralbank (EZB), die geldpolitischen Impulse einzudämmen, neue Gefahren für die öffentlichen Finanzen und/oder die wirtschaftliche Erholung der Mitgliedsstaaten bedeuten. Auch das Problem der Leistungsbilanzungleichgewichte wurde noch nicht angemessen angegangen. Die offenkundigen Überschussländer, allen voran Deutschland, haben keine ausgleichenden Maßnahmen angestoßen. Die ausgeglicheneren Leistungsbilanzsalden der ehemaligen Defizitländer könnten sich als kurzweilig herausstellen, da sie vor allem aus geringeren Importzuwächsen im Zuge der Krise resultierten. Es ist unwahrscheinlich, dass der mittlerweile sehr hohe Leistungsbilanzüberschuss der Eurozone als Ganzes und die damit verbundenen weltweiten wirtschaftlichen Ungleichgewichte lange anhalten. 

Eine überzeugende Alternative muss auf mindestens fünf wichtigen Reformen basieren. (1) Die Forderung nach ausgeglichenen Haushalten muss durch die Forderung nach »ausgeglichenen Volkswirtschaften« ersetzt werden, die das Ziel eines hohen und stabilen Beschäftigungsniveaus beinhaltet. (2) Langfristig sollte es ein größeres EU-Budget geben, um sowohl EU-weite Investitionen, öffentliche Güter und Dienstleistungen zu finanzieren als auch eine antizyklische europäische Fiskalpolitik zur Unterstützung nationaler fiskalpolitischer Maßnahmen zu etablieren. (3) Ein erfolgsversprechender politischer Kurs sollte nicht nur auf generelles Wachstum, sondern auch auf die Überwindung von Disparitäten zwischen unterschiedlichen Regionen und Sektoren abzielen. Eine langfristige europäische Investitionsstrategie, die die europäische, nationale und lokale Entwicklung fördert, ist daher erforderlich. (4) Der derzeitige deflationäre Abwertungswettlauf sollte durch strategische Lohnzuwächse, die eine gerechte Teilhabe der Arbeiter am Wachstum und stabile Inflationsraten ermöglichen, ersetzt werden. (5) Effektive Maßnahmen zur Bekämpfung des Steuerwettbewerbs sind notwendig. 

2. Geld- und Finanzmarktpolitik: wachsende Probleme 

Die derzeitige extrem lockere Geldpolitik der EZB ist eine logische, aber ungeeignete Antwort zu den dysfunktionalen gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen der Eurozone und zu dem dogmatischen und schädlichen Festhalten an der Austeritätspolitik. Besonders der Einsatz der quantitativen Lockerung (»quantitative easing“) stößt an seine Grenzen. Gleichzeitig versuchen die Banken und großen Finanzgesellschaften mit aller Macht, die Regulierungsstrukturen, die seit der globalen Finanzkrise eingeführt wurden, zu untergraben. Dieser Druck könnte sich durch den Brexit noch erhöhen, wenn auf ihn ein »Wettlauf nach unten« (»race to the bottom«) folgt, um Finanzunternehmen von London wegzulocken. Es wurde versäumt, ein starkes und stabiles Finanzsystem in der Eurozone aufzubauen, das stärker auf öffentlicher und weniger auf privater Finanzierung basiert. Dies hat zu einem schleichenden Prozess der »Dollarisierung« geführt, wodurch die unabhängige wirtschaftspolitische Gestaltung der EU tendenziell eingeschränkt werden wird. 

3. Ungleichheit und die soziale Krise 

Die EuroMemo Gruppe hat den Trend zur wachsenden Ungleichheit in Europa und insbesondere den politischen Kurs, der diesen Trend im Namen der „trickle-down“ Wirtschaftspolitik entweder unterstützt oder toleriert hat, immer wieder kritisiert. Nach fast vier Jahrzehnten Deregulierung und Privatisierung hat sich die Einkommens- und Vermögensverteilung in europäischen und anderen Industrienationen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) drastisch verschoben. Dies geschah zulasten von Lohn- und Gehaltsempfängern und der nicht arbeitenden Bevölkerung und zugunsten von insbesondere global agierenden Kapitalgesellschaften. 

Der Anstieg der Ungleichheit ist dramatisch und kann nicht bestritten werden. Sowohl die personelle als auch die funktionale Einkommensverteilung – der Anteil der Arbeitnehmerentgelte am Volkseinkommen (Lohnquote) – haben sich drastisch zulasten des Großteils der lohn- und gehaltsabhängigen Bevölkerung und zugunsten derjenigen, die Einkommen aus Kapital beziehen, verschoben. Neu in der Debatte um die Ungleichheit ist, dass praktisch alle Institutionen des „neoliberalen Konsensus“ (Internationaler Währungsfonds, Weltbank, OECD) nun feststellen, dass wachsende Ungleichheit negative Auswirkungen auf Wachstum und Entwicklung hat. Allerdings kam dieser Wandel reichlich spät und erst nachdem es bereits jahrzehntelang Beweise dafür gegeben hatte, dass politische Entscheidungen, politische Vernachlässigung und die sture Ablehnung von alternativen wirtschaftspolitischen Maßnahmen für die sozialen und wirtschaftlichen Schäden der Ungleichheit mitverantwortlich gewesen sind. Besonders das gedankenlose, pro-zyklische Festhalten an der haushaltspolitischen Austerität hat nicht nur die wirtschaftliche Erholung gehemmt, sondern auch unwiderrufliche Narben bei weiten Teilen der Bevölkerung Europas hinterlassen. 

Während sich die EU bemüht hat, in ihren politischen Kurs eine soziale Dimension zu verankern, sanktioniert sie, anders als im Falle der »übermäßigen Defizite«, die Nichterfüllung dieser Ziele nicht. Es gibt keine Richtwerte für die Sozialausgabenquote, die innerhalb der EU drastisch variiert. Die Möglichkeiten, die soziale Sicherung zu verbessern, werden von schwachen öffentlichen Finanzsystemen in einigen Mitgliedsstaaten, insbesondere den Mitgliedsstaaten in Zentral- und Osteuropa mit Systemen der pauschalen Besteuerung, beeinträchtigt. Staaten mit schwächeren Steuersystemen haben tendenziell geringere Sozialausgabenquoten und eine höhere Ungleichheit. 

Die EuroMemo Gruppe empfiehlt daher, dass soziale Sicherheit durch vereinbarte Richtwerte für die »fiskale Funktionsfähigkeit« (angemessen hohe öffentliche Einnahmen) und für die sozialen Bedürfnisse garantiert wird. Dementsprechend sollten Systeme pauschaler Besteuerung abgeschafft und durch eine harmonisierte, progressive Besteuerung ersetzt werden. Die Unterschiede in der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung innerhalb der EU28 müssen durch Fiskaltransfers von reicheren zu ärmeren Mitgliedsstaaten angegangen werden. Allerdings muss eine Bedingung dafür sein, dass sich die betroffenen Staaten zu Mindeststandards hinsichtlich Steuern und sozialer Sicherung verpflichten. 

4. Die EU in einer zersplitterten internationalen Ordnung 

In den letzten Monaten gab es mehrere einflussreiche Ereignisse auf der politischen und geopolitischen Bühne Europas. Dazu zählen die Parlamentswahlen in Frankreich, Deutschland und den Niederlanden, der Beginn der Brexit Verhandlungen sowie das katalanische Referendum. Doch waren die Äußerungen des neuen US-Präsidenten wohl am einschlagendsten. Donald Trump befürwortet ein Auseinanderbrechen der EU, die er ein Instrument Deutschlands nennt. Trump lehnt eine Verpflichtung der USA zum Freihandel ab und befürwortet eine Rückkehr zum Protektionismus. 

Die Feindseligkeit, die der neue US-Präsident der EU gegenüber zum Ausdruck bringt, ist zwar eigentlich gar keine wirkliche Abkehr vom Kurs der vorherigen Administration, stellt aber eine große Gefahr für die Stabilität der EU dar. Die Feindseligkeit der USA gegenüber der EU äußert sich zu einem für die EU ungünstigen Zeitpunkt, da sie einer wachsenden Unzufriedenheit über ihre Funktionsweise sowie drei noch ungelösten Krisen gegenübersteht. Die noch immer bestehenden Fehler in den institutionellen Rahmenbedingungen der Europäischen Währungsunion setzen diese dem Risiko einer neuen Krise aus. Bestätigt sich die von Trump befürwortete Wiederbelebung des Protektionismus, würde dies eine tiefe Kluft für die liberale Weltordnung bedeuten und die Position der EU in der Welt gefährden. Es würde die EU – und insbesondere Deutschland, die drittgrößte Exportnation der Welt – auch zu einigem schmerzhaften Überdenken zwingen. Trumps Aussagen bringen die EU in Verlegenheit. 

Europa hat einerseits mit Beschwichtigungsversuchen (im Bezug auf die Forderung der USA nach einem erhöhten Beitrag Europas zur NATO-Finanzierung) reagiert und sich andererseits bemüht, von den aggressivsten Positionen der neuen US-Administration Abstand zu nehmen (hinsichtlich deren Infragestellung des Iran-Vertrags). Die EU versucht gleichzeitig ihr Image als eine Bastion der liberalen Weltordnung, die durch Trump gefährdet ist, aufrechtzuerhalten. Die Anti-EU-Haltung der USA hat das Weißbuch der Kommission zur Zukunft Europas sowie Macrons Vorschlag »Europa neu zu gründen« zweifelsfrei mitgeprägt. Die drei größten europäischen Staaten befürworten ein Europa der „verschiedenen Geschwindigkeiten“ in einigen Bereichen, doch würde dies die Spaltung zwischen den Kernländern und den osteuropäischen Staaten verstärken und ein stärker integriertes Europa noch weiter in die Ferne rücken lassen. 

In der sich abzeichnenden multipolaren Welt von heute sollte Europa seine distanzierte Haltung gegenüber der US-Außenpolitik, die es während jüngsten Krise über das Atomabkommen mit dem Iran gezeigt hat, beibehalten, insbesondere im Bezug auf die Beziehungen zu Russland. Anstatt sich auf ein Wettrüsten einzulassen, sollten die EU-Mitgliedsstaaten ihre Ressourcen nutzen, um zur Entwicklung in den östlichen und südlichen Nachbarstaaten beizutragen. 

5. Alternative Visionen für eine sozial-ökologische Transformation 

Wir nähern uns den Grenzen des Planeten mit rasanter Geschwindigkeit auf mehreren Fronten, insbesondere durch Treibhausgasemissionen und die Erschöpfung von natürlichen Ressourcen. Viele dieser Entwicklungen können nicht rückgängig gemacht werden und müssen dringend angegangen werden. Kohlendioxid-Emissionen scheinen in den reichen Ländern und der EU von 1990 bis 2007 leicht gesunken zu sein. Doch wenn die Verlagerung von emissionsintensiven Industrieprozessen in Niedrigkostenländer, das heißt der Kohlendioxid-Fußabruck, mitberücksichtigt wird, ist ein deutlicher Anstieg innerhalb dieser Periode erkennbar.

Mehrere alternative Vorschläge gehen davon aus, dass eine maßgebliche sozial-ökologische Transformation notwendig ist, um innerhalb der Grenzen des Planeten zu bleiben und gleichzeitig jedem Menschen eine hohe Lebensqualität zu ermöglichen. Internationale Organisationen wie die OECD sehen im Green growth (»Grünes Wachstum«) eine Lösung für die ökologischen Herausforderungen und verschiedene Gruppen auf europäischer und nationaler Ebene schlagen einen Green New Deal, bei dem Investitionen und Beschäftigungsimpulse gleichzeitig eine ökologische Wende einleiten sollen, vor. 

Im Gegensatz zu den Green growth-Ansätzen gibt es eine Reihe alternativer Visionen, die dem, was als zwanghafte Fixierung auf exponentielles Wachstum in der öffentlichen Politik und in weiten Teilen der Volkswirtschaftslehre angesehen wird, widersprechen. Sie hinterfragen, ob Wachstum immer möglich und überhaupt auch wünschenswert ist und konzentrieren sich auf Alternativen. Zu solchen Vorstellungen gehören »Nullwachstum« (»steady-state economy«), »Wohlstand ohne Wachstum« und »Postwachstum« (»Degrowth«), sowie der »Post-Development-Ansatz« in Nicht-OECD-Ländern. Viele Vorschläge beinhalten auch einen Fokus auf Qualität statt auf Quantität in der Herstellung von Gütern und Dienstleistungen, »Suffizienz«-Ansätze, eine zentrale Rolle von Allmende und die Entwicklung von lokalen und regionalen Wirtschaftsstrukturen. 

Grundsätzlich verfolgt die EU den Green-growth-Ansatz, doch sind die entsprechenden Investitionsimpulse begrenzt. Die sehr geringen Ambitionen im Klima- und Energiebereich bis 2030, auf die sich die Mitgliedsstaaten im November und Dezember 2017 geeinigt hatten, werden, wenn sie sich so durchsetzen, zu einer Entwicklung führen, die selbst das begrenzte Emissionsziel für 2050 der EU selbst weit verfehlen wird. Das Vorsorgeprinzip, das für Regulierungen in fast allen Bereichen gilt, ist durch eine mögliche Einführung des »Innovationsprinzips«, das Lobbyisten als expliziten Gegenvorschlag entwickelt haben, stark gefährdet. 

Zu alternativen politischen Vorschlägen zählen deutlich schärfere Emissionseinsparungen, langfristigere Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten und konkrete Pläne für den Weg dahin; eine Umgestaltung der Wirtschaft, sodass deutlich weniger Ressourcen und Energie verbraucht werden; eine Unterstützung von lokalen Wirtschaftsformen; die Nutzung des Potentials von öffentlichen Dienstleistungen um den Wandel und die Nachhaltigkeit zu fördern; wesentliche Reformen in der Verkehrs- und Transportpolitik; eine Abkehr von einer zunehmend einseitig auf kurzfristige Unternehmenskosten orientierten EU-Regulierung, die zulasten von Regulierungen im öffentlichen Interesse geht, und eine faire Beurteilung von den Voreilen von Regulierungsvorschriften; eine Umorientierung des Juncker-Plans und der Europäischen Investitionsbank, sodass Klimaschutz- und Klimaanpassungsvorhaben generell erheblich stärker gefördert werden. 

Das Memorandum der Europäischen Wirtschaftswissenschaftler für eine andere Wirtschaftspolitik in Europa in der englischen Originalversion gibt es hier. Die deutsche Fassung ist beim Verlag VSA in Hamburg erhältlich.