Die Finanz-Kernreaktoren laufen wieder heiß: zu Krise und Regulierung

Zehn Jahre nach der Krise ist die Regulierungsagenda, mit der eine neue Kernschmelze an den Märkten verhindert werden soll, weitgehend abgearbeitet oder versandet. Die Bilanz fällt ernüchternd aus. Wesentliche Korrekturen sind auch unterblieben, weil zentrale Triebkräfte der Finanzialisierung bewusst ausgeblendet wurden. 

Gefühlt ist die Weltfinanzkrise, die im Herbst 2008 ihren Höhepunkt erreichte, längst Geschichte. Im Zuge der Krise sind Werte in ungeheurem Ausmaß vernichtet worden, die Weltwirtschaft stürzte in eine Rezession und die Schulden vieler Staaten explodierten. Trauriger Höhepunkt der deutschen Krisenbewältigung war die Bereitstellung von bis zu 500 Milliarden Euro für einen Bankenrettungsfonds in einer Nacht-und-Nebel-Aktion im Oktober 2008. Vollkommen unvorbereitet wurden in den nächsten Monaten aus diesem Fonds riesige Garantien und Kapitalhilfen ausgereicht, verbunden mit der Hoffnung, den Schaden noch halbwegs zu begrenzen. »Der Bankenrettungsfonds hat die demokratische Qualität des Volkskongresses von Nordkorea«, brachte es später der Journalist Harald Schumann beim Attac-Bankentribunal auf den Punkt.

Die schwere Konjunkturkrise und die in die Höhe geschossene Staatsverschuldung führten bald dazu, dass statt einzelner Banken bald ganze Staaten vor der Pleite bewahrt werden mussten und die hektischen Bankenrettungswochenenden von nicht weniger hektischen Eurokrisengipfeln abgelöst wurden. Auch wenn die Krise heute noch längst nicht überwunden ist, sondern sich in eine politische Krise der Europäischen Währungsunion transformiert hat, ist die akute Phase des Krisenmanagements erst einmal vorbei.

Vorbei ist aber auch die Zeit der großen Regulierungsvorhaben. Zehn Jahre nach der Kernschmelze am Finanzmarkt sind nennenswerte Initiativen nicht mehr in Sicht. Die Regulierungsagenda, die infolge der Finanzkrise aufgelegte wurde, ist weitgehend abgearbeitet oder versandet. Während die Kernschmelze in Fukushima zum Ausstieg aus der Atomenergie in Deutschland führte, zog der Super-GAU im Finanzsystem keine grundlegende Neuordnung nach sich. Die Regulierer_innen implementierten ein Flickwerk an Reparaturmaßnahmen, die das System stabilisieren und in seiner Grundstruktur erhalten sollen. Das Finanzkrisenjubiläum ist ein guter Anlass, um die Regulierungsbemühungen der vergangenen Jahre Revue passieren zu lassen und ihre Wirkungen auf die Finanzmärkte zu untersuchen.

Der Marsch in die Krise

In Deutschland waren die Finanzmärkte in den Jahren und Jahrzehnten vor der Krise umfangreich dereguliert worden. Unter Dutzenden Gesetzen, die der Deutsche Bundestag ab den 1990er Jahren im Bereich des Finanzmarktes verabschiedete, sind insbesondere die vier »Finanzmarktförderungsgesetze« von 1990 (u. a. Erleichterung für Investmentfonds, Wegfall der Börsenumsatzsteuer), 1994 (u. a. Zulassung von Geldmarktfonds und der Wertpapierleihe, Förderung von Warenterminbörsen), 1998 (u. a. umfangreiche Deregulierungen für Investmentfonds) und 2002 (diverse Änderungen des Börsen- und Wertpapierhandelsrechts) hervorzuheben.

Dazu kam 2006 der ursprünglich als fünftes Finanzmarktförderungsgesetz geplante Finanzmarktförderplan, ein Bestandteil der Agenda 2010, der unter anderem die Zulassung von Hedgefonds, die unbeschränkte Freigabe von Leerverkäufen und Erleichterungen für Verbriefungen vorsah. Ziel dieser Maßnahmen war es, dass der deutsche Finanzmarkt Anschluss an die großen Finanzzentren London und New York findet und Investorengelder anlockt.

Parallel zu den Deregulierungsmaßnahmen, die in dieser Zeit auch in anderen Ländern gang und gäbe waren, wurden auch auf europäischer Ebene die Weichen gestellt. Seit den 1990er Jahren orientiert sich die EU explizit am angelsächsischen Finanzmarktmodell: Dazu gehörten der Schutz des freien Kapitalverkehrs im Vertrag von Maastricht und die aggressive Liberalisierung der Finanzmärkte einschließlich der Angriffe der EU-Kommission, um den Staat als Eigentümer aus dem Bankensektor zu drängen und die Privatisierungen des öffentlichen Bankensektors voranzutreiben.

Auch die Durchdringung von Unternehmensrecht und Managementpraxis mit Finanzmarktlogik (»Shareholder Value«, z. B. bei Übernahmen und Rechnungslegung ) gehörte dazu. Das Gedankengut schlug sich zudem in der Architektur des Euros und der Europäischen Zentralbank nieder. Die Finanzmärkte sollten die Staaten in ihrer Haushalts- und Wirtschaftspolitik disziplinieren.

Je weniger Beschränkungen sie dabei störten, desto besser würden sie diese Aufgabe erfüllen können. Die Finanzindustrie nahm diese Rolle als oberster Aufseher über Staat und Regierung bereitwillig an. «Freie Finanzmärkte sind die wirkungsvollste Kontrollinstanz staatlichen Handelns», erklärte Rolf Breuer, damals Chef der Deutschen Bank, das neue Selbstverständnis. Von nun an seien die Finanzmärkte »die Fünfte Gewalt« der Demokratie.

Darüber hinaus war diese Zeit von Attacken auf den öffentlichen Bankensektor in Deutschland geprägt, der sich seit den frühen 1990er Jahren in einem «ständigen Belagerungszustand» befand. Mithilfe des Wettbewerbsrechts konnte die EU-Kommission schließlich eine Abschaffung der staatlichen Haftungsgarantien für Sparkassen und Landesbanken durchsetzen. Die dafür vorgesehene Übergangsfrist von vier Jahren nutzten viele Landesbanken dazu, sich zu den auslaufenden, günstigen Konditionen, die noch für Banken mit Staatshaftung galten, mit Kapital vollzusaugen und sich so ausgestattet in internationale Kapitalmarktabenteuer zu stürzen – ein verhängnisvoller Fehler, wie sich zeigen sollte.

Im Sommer 2007 machten sich die Ausläufer der US-Subprime-Krise in Deutschland bemerkbar. Zunächst geriet die IKB-Bank wegen ihrer Verstrickung in verbriefte US-Hypothekengeschäfte in Schieflage, kurz darauf die Sachsen LB. Es sollte aber noch länger als ein Jahr dauern, bis die Bundesregierung den Ernst der Lage erkannte: Bundeskanzlerin Angela Merkel meinte noch im Frühjahr 2008, die Finanzkrise werde »Deutschland vielleicht berühren«. Bundesfinanzminister Peer Steinbrück klärte den Bundestag noch am 25. September 2008 darüber auf – gerade war die US-Bank Lehman Brothers in die Pleite gegangen, der US-Versicherungskonzern AIG und die US-Hypothekenfinanzierer Fannie Mae und Freddie Mac verstaatlicht und von der US-Regierung das größte Rettungsprogramm in der Geschichte der Finanzmärkte aufgelegt worden –, dass die Krise zuallererst ein Problem US-amerikanischen Ursprungs sei und nach Ansicht der Finanzaufsicht »die in den letzten Jahren gesteigerte Risikotragfähigkeit der deutschen Institute ausreiche«. Aus diesem Grund habe man ein koordiniertes Rettungsprogramm der G7-Finanzminister abgelehnt.

Einen Tag nach dieser Erklärung trat ein Krisenstab zusammen, um den Zusammenbruch der Hypo Real Estate abzuwenden. In den nächsten drei Jahren pumpten die europäischen Staaten Beihilfen im Umfang von 1,6 Billionen Euro in den Finanzsektor. Der Bund und die Länder werden für die Rettung von Banken im Endeffekt auf einem mittleren zweistelligen Milliardenbetrag sitzen bleiben. Im Hauptkrisenjahr brach die deutsche Wirtschaft um 5,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) ein. Die Europäische Union schlitterte in eine Krise, die Millionen Menschen in Armut stürzte und von der sie sich bis heute nicht erholt hat.

Regulierung seit der Krise

Als die Lage der deutschen Banken immer bedrohlicher wurde und sich die Krise auch in den Nachbarländern immer weiter zuspitzte, konnte die Bundesregierung schließlich nicht mehr leugnen, dass die Krise nur gemeinsam bewältigt werden konnte. Im November 2008 kamen so auf Initiative des französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy und des britischen Premiers Gordon Brown in Washington erstmals die Staatschef_innen der 20 wirtschaftlich bedeutendsten Staaten im Format der G20 zusammen.

Der Anspruch des Gipfeltreffens ging über reine Schadensbegrenzung hinaus: Die weltweite Finanzmarktarchitektur sollte im Sinne eines neuen Bretton-Woods-Abkommens neu gestaltet werden. »Mit dem Ende des Finanzkapitalismus geht eine Epoche zu Ende«, so Sarkozy. Zwar wurde mit den Absichtserklärungen dieses Gipfels der Grundstein für die Regulierungsagenda der nächsten Jahre gelegt. An den visionären Anspruch von Bretton Woods, wo 1944 die Grundzüge des Nachkriegs-Weltfinanzsystems festgelegt wurden, konnte der G20-Gipfel allerdings keinesfalls anknüpfen.

Mit dem Gipfel von Pittsburgh 2009 avancierten die G20 zum zentralen Forum für globale wirtschaftliche und finanzpolitische Kooperation. Zuvor hatten diesen Anspruch die G7 (bzw. G8 mit Russland) besessen – als elitärer Club, dessen Zusammensetzung die Machtverteilung nach dem Zweiten Weltkrieg widerspiegelte. Mit den G20 saßen nun die mal mehr, mal weniger demokratisch gewählten Regierungsvertreter_innen von etwa zwei Dritteln der Weltbevölkerung, etwa der Hälfte der Landmasse und etwa 85 Prozent des Welt-BIP zusammen an einem Tisch.

Als Koordinierungsgremium der G20-Regulierungsagenda wurde das bis dahin glücklose Financial Stability Forum (FSF) zum Financial Stability Board (FSB) befördert. Dieser neue »Finanzstabilitätsrat« korrigierte wenigstens einige der Schwächen des FSF, das an seiner fehlenden personeller Ausstattung, dem beschränkten Mandat und verkürzten Analysen gescheitert war.

Über diesen durchaus bedeutenden institutionellen Fortschritt hinaus sahen die G20-Erklärungen von London und Pittsburgh vergleichsweise umfangreiche und konkrete Maßnahmenkataloge vor, jedenfalls gemessen an den üblichen Verlautbarungen dieser Art von Gipfeltreffen. Kein Markt, kein Finanzprodukt und kein Akteur sollte künftig unreguliert bleiben, so die ausgegebene Devise.

Zu den wichtigsten Baustellen zählten eine reformierte Finanzaufsicht, höhere Eigenkapitalanforderungen für Banken, ein Abwicklungsregime für systemrelevante Banken, Maßnahmen zur Überwachung von Hedgefonds, Einschränkungen für Verbriefungen, geregeltere Derivatemärkte, neue Regeln im Umgang mit Ratings und neue Anforderungen für Managervergütungen. Beschlossen wurde auch, die Mittel des Internationalen Währungsfonds (IWF) aufzustocken und den völlig unterrepräsentierten Schwellenländern mehr Stimmrechte zu gewähren. Angekündigt, aber weitgehend folgenlos blieben die Maßnahmen der G20 zur Trockenlegung von Steueroasen und zur Beseitigung außenwirtschaftlicher Ungleichgewichte.

Aufgrund diverser Lücken und Schwächen und der Unverbindlichkeit der Erklärungen musste die erste Bewertung der G20-Maßnahmen negativ bis ambivalent ausfallen. Doch es wäre falsch, die G20-Agenda (und die wenigen darüber hinausgehenden Initiativen) als pure Kosmetik abzutun. Viele der vereinbarten Maßnahmen wurden tatsächlich implementiert und später nachjustiert. Zudem nahmen die Regierungschef_innen der Eurozonen-Staaten eine Vergemeinschaftung der Bankenaufsicht, Bankenabwicklung und Einlagensicherung ins Visier.

Die ersten beiden Komponenten wurden inzwischen in Form des einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) und des einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM) verwirklicht, die umstrittene europäische Einlagensicherung (European Deposit Insurance System, EDIS) steckt noch im europäischen Verhandlungsprozess. Mit dieser sogenannten Bankenunion erhielt die europäische Finanzmarktregulierung einen weiteren Schub.

Die blinden Flecken der Finanzmarktregulierung

Insgesamt bleibt die Finanzmarktregulierung der vergangenen Jahre hinter den Ansprüchen zurück. Zwar sind viele progressive Forderungen zur Regulierung der Finanzmärkte zum Mainstream geworden – in der Umsetzung wurden sie aber vielfach verwässert oder verliefen im Sande. Insgesamt ist die Regulierung eine Sammlung von größeren und kleineren Einzelmaßnahmen, die einzelne Fehlanreize korrigieren, mehr Transparenz schaffen und die Staatskassen schützen sollen, ohne den Bruch mit dem bisherigen System zu wagen.

Nach der Kernschmelze im Finanzmarkt vor zehn Jahren sollen, um im Bilde zu bleiben, die Finanz-Kernreaktoren nicht abgeschaltet, sondern nur etwas sicherer gemacht werden. Solange die Komplexität aber erhalten bleibt, können die ressourcenmäßig unterlegenen Regulierer das Wettrennen mit der Finanzbranche nicht gewinnen, und die Aufsicht wird immer wieder in die Situation kommen, zu spät oder gar nicht eingegriffen zu haben. So endete die Finanzmarktregulierung in einem mikro-ökonomischen Reparaturbetrieb, statt einen Systemwechsel einzuleiten.

Eine Grunderneuerung des Finanzsektors hätte die Schrumpfung auf eine Infrastruktur- und Dienstleistungsfunktion zum Ziel. Banken wären gesetzlich auf die Kernfunktionen Zahlungsverkehr, Einlagengeschäft und Kreditfinanzierung zu beschränken. Statt die Regulierung auf den Typus börsennotierte Großbank zuzuschneiden, sollte sie vom anderen Ende her gedacht werden – nämlich wie europaweit die Gründung von alternativen Banken nach dem Muster der Sparkassen, Genossenschaftsbanken und öffentlichen Förderbanken befördert werden kann.

Wesentliche Korrekturen sind auch unterblieben, weil zentrale Triebkräfte der Finanzialisierung bewusst ausgeblendet wurden. Daran sind die Reformbemühungen letztlich gescheitert. Zu den blinden Flecken der Regulierer gehört zunächst die extreme Vermögenskonzentration: Die Konzentration von Reichtum führt unweigerlich dazu, dass Eliten so reich sind, dass sie ihren Reichtum nicht verkonsumieren können, sondern an den globalen Finanzmärkten anlegen. Die Akkumulation von Renditen verstärkt die Ungleichheit weiter. Dieser Teufelskreis muss insbesondere durch hohe Steuern auf Einkommen und Vermögen durchbrochen werden.

Aber nicht nur reiche Privatpersonen drängen an die Finanzmärkte, sondern auch Unternehmen, die in vielen Ländern, gerade auch in Deutschland, nicht mehr wissen, wo sie ihre Gewinne unterbringen sollen. Der Kapitalverwertungsdrang setzt den Staat unter Druck, öffentliche Leistungen für Unternehmen zu öffnen und zu privatisieren. Ein dafür besonders geeignetes Feld ist die Altersvorsorge, deren Privatisierung eine wesentliche Triebkraft der Finanzialisierung ist. Zukünftig müsste stattdessen eine deutliche (Rück-)Verlagerung der privaten Gesundheits- und Altersvorsorge in die gesetzliche und solidarische Sozialversicherung mit Umlagefinanzierung erfolgen.

Weitere Ursachen für das gehäufte Auftreten von Finanzkrisen sind in der Architektur des Weltfinanzsystems zu finden. Mit der Liberalisierung des Kapitalverkehrs haben sowohl die Häufigkeit und Geschwindigkeit als auch die Schwere von Finanzkrisen zugenommen. Kapitalverkehrskontrollen und die Stabilisierung von Wechselkursen gehören ebenso auf die Regulierungsagenda wie ein internationales Schiedsverfahren zur Entschuldung überschuldeter Staaten. Seit Jahren geben etwa die »Trade and Development-Reports« der UNCTAD dazu Impulse.

Eine maßgebliche Triebkraft von Verschuldungskrisen sind außerdem die außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte. Es fehlt ein Verfahren zur Korrektur notorischer Leistungsbilanzungleichgewichte. Dafür müssen nicht nur Defizit-, sondern maßgeblich auch Überschussländer zu einer ausgewogenen Leistungsbilanz gebracht werden. Ein entsprechender Sanktionsmechanismus im Sinne einer „Ausgleichsunion“ würde den ökonomischen Anpassungsdruck von wirtschaftlich schwächeren Staaten zu stärkeren Staaten verlagern.

Der neoliberale, finanzmarktgetriebene Kapitalismus hat mit der Finanzkrise einen schweren Rückschlag erlitten. Seine Versprechen wurden von der Realität widerlegt und er hat seine ideologische Strahlkraft verloren. Was aber geblieben ist, sind die dahintersteckenden wirtschaftlichen Interessen und die mit Kapitalanhäufungen einhergehende ökonomische und politische Macht. Das abgeebbte öffentliche Interesse an der Regulierung der Finanzmärkte und der zunehmende Drang zu national-egoistischen Strategien sind schlechte Voraussetzungen dafür, die globale Finanzordnung grundlegend zu reformieren. Die amtierenden Regierungen sollten aber wissen, dass eine erneute Finanzkrise sie selbst hinwegfegen dürfte, die Gesellschaften weiter spalten und den Zusammenhalt in Europa endgültig zunichtemachen würde.

Der Text ist ein Auszug aus der soeben von der Rosa-Luxemburg-Stiftung veröffentlichten Studie »Chance vertan – Zehn Jahre Finanzkrise und Regulierung der Finanzmärkte«. Die 46-seitige Analyse kann hier im Internet geladen oder hier in Papierform bestellt werden.

Rainald Ötsch ist Ökonometriker und promovierte 2013 im Bereich der Risikoquantifizierung. Über Attac fand er zu finanzpolitischen Fragestellungen. Als wissenschaftlicher Mitarbeiter von Axel Troost begleitete er seit 2010 die Finanzmarktregulierung im Bundestag und arbeitet seit 2018 für eine Gemeinschaft von linken Bundestagsabgeordneten.

Axel Troost hat 1980 nach Volkswirtschaftsstudium und Promotion in Marburg die Geschäftsführung der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik übernommen und 1984 als geschäftsführender Gesellschafter das Progress-Institut für Wirtschaftsforschung GmbH gegründet. Von 1990 bis 2001 arbeitete er als Institutsleiter und Berater in Mecklenburg-Vorpommern. Als Mitgründer der WASG war er von 2005 bis 2017 als Mitglied des Bundestags finanzpolitischer Sprecher der Linksfraktion. Gegenwärtig ist er Senior Fellow für Wirtschafts- und Europapolitik bei der Rosa-Luxemburg-Stiftung und stellvertretender Bundesvorsitzender der Partei DIE LINKE.