Wirtschaft
anders denken.

Umsetzung der Schuldenbremse in Berlin: Fallstricke und Gestaltungsspielräume

27.08.2019
Shutterstock/chewhow

Die Berliner Landesregierung sollte bei der Umsetzung der grundgesetzlichen Vorgaben zur Schuldenbremse darauf achten, alle verfügbaren Spielräume auszunutzen – auch mit Blick auf die Konjunkturkomponente. Gleichzeitig ist eine finanzpolitische Perspektive jenseits der Schuldenbremse wichtiger denn je. 

In Berlin wird die Umsetzung der Schuldenbremse diskutiert. Diese greift ab Januar 2020 für alle Bundesländer. Die Kritik am Vorschlag des Berliner Senats bezieht sich bislang auf die geplante Einbeziehung von Extrahaushalten, wie der BVG. Dies greift jedoch zu kurz, denn auch die geplante Wahl für das Verfahren zur Berechnung konjunktureller Effekte scheint fragwürdig. Diese scheinbar rein technische Angelegenheit droht die Wirkung der Schuldenbremse zu stärken und haushaltspolitische Spielräume in Abschwungphasen einzuengen.

Die Schuldenbremse wurde 2009 im Grundgesetz verankert und erlaubt dem Bund seit 2016 nur noch eine strukturelle jährliche Neuverschuldung von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Die Bundesländer dürfen ab dem 01.01.2020 strukturell keine neuen Schulden mehr aufnehmen. Sie haben im Umsetzungsprozess allerdings Spielräume, etwa hinsichtlich der Gesetzesform, des Verfahrens zur Errechnung konjunkturbedingter Defizite sowie der Einbeziehung finanzieller Transaktionen und Extrahaushalte.

Das sogenannte konjunkturelle Bereinigungsverfahren ist nötig, um den Umfang an Krediten zu berechnen, die im Rahmen der Schuldenbremse zur Stabilisierung der Wirtschaft im Abschwung aufgenommen werden dürfen, später allerdings auch sondergetilgt werden müssen. Es basiert auf unterschiedlichen Messverfahren der wirtschaftlichen Entwicklung (Produktionslücke, Steuerlücke und Steuerniveau). Alle drei wurden von einzelnen Bundesländern vorgesehen. Einzig Bayern hat die Kreditaufnahme zur Konjunkturstabilisierung ausgeschlossen. 

Berlin plant derzeit die Nutzung des Produktionslückenverfahrens, welches auch auf EU- und Bundesebene zur Anwendung kommt. Dabei wird zunächst aus volkswirtschaftlichen Variablen ein Produktionspotenzial der Ökonomie ermittelt. Die Differenz zwischen Produktionspotenzial und tatsächlichem BIP ergibt die Produktionslücke. Ist die Produktionslücke positiv, befindet sich die Volkswirtschaft in einer Phase der Überauslastung. Umgekehrt spricht man von einer Unterauslastung, wenn die Produktionslücke ein negatives Vorzeichen hat.

Das Produktionslückenverfahren steht seit Längerem in der Kritik. Da die trendmäßige Entwicklung des BIP als Normallage betrachtet wird, kommt es im Abschwung zu einer Revision des Produktionspotenzials nach unten. Folglich wird die geschätzte Produktionslücke kleiner und somit auch die Konjunkturkomponente des Haushaltsdefizits. Gleichzeitig steigt vermeintlich das strukturelle Defizit. Somit werden konjunkturbedingte Defizite als strukturell deklariert. Die möglichen kreditfinanzierten Ausgaben fallen durch die Unterschätzung des wirtschaftlichen Abschwungs geringer aus als notwendig. Unnötige Sparmaßnahmen im Abschwung wirken prozyklisch und können die wirtschaftliche Lage weiter verschärfen. Dies führt wiederum zu einer weiteren Verringerung des geschätzten Produktionspotenzials. Umgekehrt verhält es sich in wirtschaftlich starken Phasen. Das Produktionslückenverfahren unterstützt demnach eine prozyklische Fiskalpolitik.

Die Bundesländer, die dieses Verfahren anwenden, stützen sich auf Schätzungen der Bundesregierung zum Produktionspotenzial. Zur Ermittlung der länderspezifischen Konjunkturkomponente, wird die gesamtdeutsche Produktionslücke mit einer sogenannten Budgetsemielastizität multipliziert /1/. Regionale Unterschiede spielen dabei keine Rolle. So könnte das Produktionslückenverfahren einem Bundesland eine konjunkturelle Normal- oder auch Überauslastung anzeigen, obwohl sich dessen Konjunktur gerade im Abschwung befindet. Das Verfahren könnte somit dafür sorgen, dass dringend notwendige kreditfinanzierte Investitionen durch die öffentliche Hand nicht getätigt werden, was die wirtschaftliche Situation weiter verschärfen kann. 

Ein weiteres Messverfahren zur Ermittlung der Konjunkturkomponente ist das Steuerniveauverfahren. Anwendung findet dieses Verfahren in Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen und Sachsen. Hierbei wird der Durchschnitt der Steuerniveaus vorangegangener Jahre ermittelt. Dieser Durchschnitt stellt die finanzielle Normallage des Landes dar. Abweichungen von dieser Normallage beschreiben die Konjunkturkomponente. Die Methode hat den Vorteil, dass es zu keiner Revision der Referenzwerte kommt, kein Trend berechnet werden muss und sie darüber hinaus leicht verständlich und transparent ist. Allerdings wird der ermittelte Referenzwert bei im Zeitverlauf steigenden Steuereinnahmen immer unter den tatsächlichen Steuereinnahmen liegen – sofern es keinen übermäßigen Steuerrückgang gibt. Demnach werden tendenziell mehr konjunkturelle Hoch- als Abschwungphasen ermittelt. Folglich steigt der Sparzwang und die Möglichkeit kreditfinanzierter Neuverschuldung der öffentlichen Haushalte bei einem Konjunktureinbruch sinkt. Insbesondere für Berlin scheint die Methode gänzlich ungeeignet zu sein, da die Steuereinnahmen im Trend in den letzten Jahren stark angestiegen sind.  

Die dritte Methode zur Berechnung der Konjunkturkomponente ist das Steuertrendverfahren. Basierend auf einem (log-)linearen Trend werden die ermittelten Steuerwachstumsraten ab einem bestimmten Zeitpunkt fortgeschrieben. Steuereinnahmen, die darüber oder darunter liegen, verweisen auf konjunkturbedingte Auf- und Abschwungphasen. Vor Anwendung des Verfahrens werden üblicherweise Steuerrechtsänderungen herausgerechnet. Baden-Württemberg, Hamburg und Rheinland-Pfalz haben sich für dieses Verfahren entschieden. Die Methode ist transparent und nachvollziehbar. In der detaillierten Ausgestaltung ist allerdings darauf zu achten, welcher Zeitraum der Trendermittlung zugrunde gelegt und welches Jahr als Normallage bestimmt wird. Hamburg beispielsweise nutzt für seine Trendermittlung eine Zeitspanne von 21 Jahren. Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz haben das Jahr 2011 als Startpunkt für die Fortsetzung des Trends festgelegt. Beides hat Vor- und Nachteile. /2/

Der Vergleich der Verfahren macht deutlich, dass der aktuelle Vorschlag des Berliner Senats zur Nutzung des Produktionslückenverfahrens überdacht werden sollte. Nicht nur ist das Verfahren im Vergleich zu den anderen Methoden relativ intransparent, sondern birgt auch die Gefahr prozyklischer Fiskalpolitik. Darüber hinaus ist gerade im Fall Berlins eine regionale Betrachtung relevant, die das Verfahren auslässt. Für Berlin wäre daher ein Steuertrendverfahren basierend auf einem kürzeren Zeitraum von beispielsweise acht bis zehn Jahren und regelmäßigen Überprüfungen denkbar. So würde man die positive Entwicklung des Steueraufkommens berücksichtigen, das durch Bevölkerungszuwachs und überdurchschnittliche wirtschaftliche Entwicklung primär strukturell bedingt ist.

Neben den Konjunkturverfahren bestehen zusätzliche Gestaltungsspielräume bei der Schuldenbremse für die Länder in der Frage, ob sie die Schuldenbremse in ihrer Landesverfassung verankern oder einfachgesetzlich – etwa in der jeweiligen Landeshaushaltsordnung – umsetzen. Die Rechtsgrundlage ist besonders im Hinblick auf eine spätere Reform oder Abschaffung der Schuldenbremse bzw. den dafür erforderlichen Mehrheiten maßgebend. Ein entsprechender Gesetzesentwurf wurde im Juni vom Berliner Senat gebilligt und lag im August zur ersten Lesung im Abgeordnetenhaus vor. Dabei ist Berlin neben Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, dem Saarland, Sachsen-Anhalt und Thüringen das einzige Land, das auf eine Aufnahme der Schuldenbremse in die Landesverfassung verzichtet.

Die Einbeziehung von sogenannten Extrahaushalten – beispielsweise öffentlichen Unternehmen im Besitz der Länder – ebenso wie Finanztransaktionen, also der Kauf oder Verkauf von Anteilen an Unternehmen oder anderen finanziellen Vermögenswerten, sind ebenfalls durch die Länder zu regeln. Sind etwa Finanztransaktionen von der Schuldenbremse ausgeklammert, kann das Kapital öffentlicher Förderbanken aufgestockt werden, ohne die Schuldenquote zu erhöhen. Diese können dann in Teilen die politisch beschränkte Investitionstätigkeit des Staats auffangen. Bei Ausnahme von Extrahaushalten wie öffentliche Unternehmen könnten etwa kommunale Verkehrsbetriebe oder Wohnungsgesellschaften weiter kreditfinanziert in die Infrastruktur investieren.

Die Entscheidung die Extrahaushalte auch in der Berliner Schuldenbremse einzubeziehen, wurde stark kritisiert. Die Nutzung von Spielräumen der Schuldenbremse durch Öffentlich-Öffentliche-Partnerschaften ist angesichts des Investitionsstaus eine Notmaßnahme. Wie auch die Berliner Schulbauoffensive zeigt, sind dabei neben fiskalischer Flexibilität aber teils erhöhte Kosten durch komplexe Vertragsgestaltungen sowie die Beschränkung demokratischer Kontrolle zu bedenken. Dies gilt insbesondere bei Privatrechtsformen wie der GmbH und der AG, die für die Parlamente und die Öffentlichkeit wenig transparent sind und überdies vorrangig gewinnorientiert wirtschaften.

In der Summe besteht somit eine gewisse Flexibilität der Schuldenbremse auf Landesebene, ohne allerdings deren grundlegendes Korsett zu sprengen: Staatliche Handlungsfähigkeit wird durch das Verbot struktureller Neuverschuldung massiv eingeschränkt. Die Berliner Regierung sollte daher bei der laufenden Umsetzung der grundgesetzlichen Vorgaben darauf achten, alle verfügbaren Spielräume auszunutzen – auch mit Blick auf die Konjunkturkomponente. 

Gleichzeitig ist eine finanzpolitische Perspektive jenseits der Schuldenbremse wichtiger denn je. Allein die Kommunen haben laut Kreditanstalt für Wiederaufbau trotz Rekordsteuereinnahmen noch immer Investitionsrückstände von 138 Mrd. Euro. Bund und Länder können sich vielfach zu Negativzinsen finanzieren. Aus diesem Grund wird die Schuldenbremse mittlerweile auch von konservativen Ökonomen kritisiert und eine Reform gefordert, welche die Modernisierung der öffentlichen Infrastruktur etwa in Bildung, Verkehr und Digitalisierung über kreditfinanzierte Investitionen ermöglicht. In Berlin sind nach Jahren der Sparpolitik nicht nur Investitionen in physische Infrastruktur, sondern auch in die Beschäftigten des öffentlichen Diensts geboten.

In Zeiten von Klimakrise und zunehmender gesellschaftlicher Spaltung ist ein handlungsfähiger Staat unabdingbar. Kurzfristig kann die Schuldenbremse durch die (Wieder)Einführung der goldenen Regel der Fiskalpolitik reformiert werden, welche – wie bis ins Jahr 2009 – öffentliche Netto-Investitionen durch Kreditfinanzierung erlaubt. Fortschrittliche Regierungen wie in Berlin sollten auch jenseits ihrer begrenzten direkten Spielräume die Debatte auf Bundesebene unterstützen, um die Fiskalpolitik aus der ideologischen und interessengeleiteten Umklammerung der Schwarzen Null zu befreien.

Anmerkungen

/1/ Die Budgetsemielastizität zeigt an, um wie viele Prozentpunkte sich das Verhältnis von Finanzierungssaldo und BIP bei einer Erhöhung des BIP um 1 Prozent verändert. Die Budgetsemielastizität ist eine feste Größe, die auf der Basis von langen Zeitreihen geschätzt wird. Sie wird regelmäßig von der Europäischen Kommission aktualisiert und von der Bundesregierung entsprechend auf die Ebenen Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen aufgeteilt. Darüber hinaus werden beide Variablen, Produktionslücke und Budgetsemielastizität, mit dem landeseigenen Anteil des Steueraufkommens am Gesamtaufkommen aller Länder des Vorjahres multipliziert. Für die Stadtstaaten werden die genannten Komponenten der Länderebene mit den gleichen Variablen auf Gemeindeebene addiert.

/2/ Relativ lange Zeitreihen haben den Vorteil, dass sie weniger anfällig gegenüber einmaligen Veränderungen sind. Sollte die Wachstumsrate des Steueraufkommens allerdings langfristig sinken bzw. steigen, befände sich der Trend dauerhaft über bzw. unter dem tatsächlichen Steueraufkommen. Dem gegenüber würden kürzere Zeitreihen aktuelle Entwicklungen besser einfangen. Ist der Stützzeitraum jedoch zu kurz, würde wieder eine prozyklische Fiskalpolitik begünstigt. Im Vergleich zum Produktionslückenverfahren ist die Revisionsanfälligkeit bei dieser Methode jedoch geringer. Generell wird sich mit der Hinzunahme neuer Daten der Trend in den meisten Fällen verändern. Eine regelmäßige Überprüfung des Trends könnte daher sinnvoll sein. Möglich wäre auch ein im Zeitverlauf expandierender oder mit der Zeit rollierender Trend. Darüber hinaus kann man die Neuausrichtung des Trends an bestimmte Bedingungen knüpfen. So soll beispielsweise in Hamburg das Trendverfahren immer dann überprüft werden, wenn die Steuereinnahmen um 50% vom Trend abweichen.

Jan-Erik Thie studiert im Master Economics an der Universität Potsdam und ist Research Assistant am Ecologic Institut. Carolina Melches ist wissenschaftliche Mitarbeiterin im Deutschen Bundestag. Stefan Herweg ist Referent für Finanzpolitik der Fraktion DIE LINKE. im Bundestag.