Wirtschaft
anders denken.

Wie weiter mit der Eurozone? Der große Hintergrund vor dem Gipfel in Brüssel. Teil I

04.06.2018
Foto: bob / flickr CC BY 2.0

Nun hat sich also auch Angela Merkel zu Wort gemeldet: Wie soll die angestrebte »Vertiefung und Vollendung« der Wirtschafts- und Währungsunion aussehen? Welche Vorschläge für die Eurozone liegen auf dem Tisch? Welche Konflikte gibt es? Teil I eines ausführlichen Hintergrunds von Felix Syrovatka vor dem Brüsseler Gipfel Ende Juni.

Ende Juni soll es nun endlich soweit sein. Auf dem Treffen der europäischen Staats- und Regierungschefs in Brüssel Ende Juni soll über die Vorschläge zur »Vertiefung und Vollendung« der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) beraten werden. Fünf Jahre nach dem offiziellen Start der Debatte durch ein Papier der europäischen Präsidenten von Kommission, Rat, EZB und der Eurogruppe scheint es nun endlich ans eingemachte zu gehen. Seitdem wurden zahlreiche Vorschläge und Konzepte entwickelt wie die Eurozone reformiert, vertieft oder erneuert werden kann. Zuletzt hatte das Interview mit Angela Merkel in der »Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung« für Aufregung gesorgt, in der sie ihre Vorstellungen zur Eurozonenreform darlegte.

Aufgrund der Vielzahl an Papiere und Stellungnahmen erscheint jedoch die Diskussion bisweilen unübersichtlich und missverständlich. Eine Übersicht über die verschiedenen Papiere und Vorschläge findet sich hier.

Dies lag auch daran, dass in jüngster Zeit die Debatte mit jener Diskussion über die Zukunft der EU vermischt wird. In der Auseinandersetzung selbst prallen unterschiedlicher Europaprojekte aufeinander, wodurch alte Konflikte über die Ausgestaltung des gemeinsamen Währungsraumes wieder aufbrechen. Ordoliberale Vorstellungen von einer Stabilitätsunion treffen auf Ideen einer umfassenden makroökonomischen Steuerung in Form einer Wirtschaftsregierung. Die in der Debatte aufblitzenden Europaprojekte sind daher nicht neu, sondern historisch mit dem Integrationsprozess gewachsen. Sie manifestieren sich in der aktuellen Diskussion in den europapolitischen Positionen der beiden größten Volkswirtschaften im Euroraum: Deutschland und Frankreich.

Worum geht es?

Trotz des Wirtschaftsaufschwungs die letzten Jahre, konnte der europäische Integrationsprozess nicht stabilisiert werden. Vielmehr bleibt die EU durch deutliche Desintegrationstendenzen geprägt, welche sich im Brexit, der Flucht- und Migrationskrise sowie permanenten Auseinandersetzungen mit den osteuropäischen Mitgliedsstaaten äußern. Zugleich bleibt die Zustimmung zur EU, trotz der Jubeldemos im Sommer 2017, auf einem Tiefpunkt, was sich u.a. in einem Niedergang der etablierten Parteien und einem Aufstieg eines nationalistischen Rechtspopulismus äußert. 

Die Eurozone bleibt weiterhin ein wirtschaftlich fragiler Währungsraum. Auch wenn die Krise der Eurozone in der deutschen Wahrnehmung überwunden scheint, so haben die damaligen Krisenursachen weiterhin bestand. Die wirtschaftlichen Unterschiede zwischen den Euroländern bestehen weiterhin oder sind teilweise durch die harte Austeritäts- und Sparpolitik der EU sogar größer geworden. Die Schuldenstände sind in der Krise deutlich angewachsen und reichen trotz der harten Austeritäts- und Sparpolitik der EU nicht annähernd an ihr Vorkrisenniveau heran. Im Gegenteil sind die Staatsschulden in der Eurozone von 64 Prozent auf 94 Prozent des BIP in der Krise angestiegen. Die Arbeitslosigkeit geht europaweit zwar im Vergleich zum Krisenhöhepunkt 2012 zurück, jedoch stagniert sie in vielen Ländern auf einem sehr hohen Niveau. So ist die Arbeitslosigkeit in Griechenland oder Spanien weiterhin deutlich höher als vor der Krise. Zugleich konnten Länder wie Italien oder Griechenland bis heute nicht an das wirtschaftliche Vorkrisenniveau anknüpfen. Die Produktivitätsentwicklung verharrt auf einem niedrigen Niveau. Die Europäische Kommission beziffert die Investitionslücke in der Eurozone auf 3 Prozent bzw. auf 400 Milliarden Euro jährlich. Im Vergleich zum Vorkrisenzeitraum ist das Investitionsniveau in der Eurozone um mehr als 15 Prozent gesunken.

Daher fordern verschiedene Akteure eine Stärkung der Investitionstätigkeit für die Eurozone und eine institutionelle Verankerung makroökonomischer Koordinierung. Dies geht oftmals mit der Forderung nach einer Abkehr von der einseitigen austeritätspolitischen Ausrichtung der WWU einher. Begründet wird die Forderung jedoch nur selten mit dem fehlenden wirtschaftlichen Erfolg der Austeritätspolitik. Der neoliberale Konsens in der EU bleibt ungebrochen. 

Jedoch weisen sowohl der französische Präsident Macron als auch die Europäische Kommission auf die politischen Folgen der Spar- und Kürzungspolitik hin. So warnte Macron zuletzt davor, dass nur ein Ausgleich zur Austeritätspolitik den Aufstieg des Rechtspopulismus in Europa stoppen und eine europäische Spaltung verhindern könne:

»Unser Europa heute funktioniert nicht mehr nach dem Muster aufeinanderfolgender Vormachtstellungen. Das geht auch gar nicht mehr so. Europa kann nur auf beständiger Solidarität aufbauen […] Wir müssen eine ehrgeizige Option schaffen, in der wir unseren Mitbürgern eine Vision für die nächsten dreißig Jahre eröffnen, die dann auch die besagten kleinen Schritte und Fortschritte ermöglicht, denn sie brauchen einen Kurs. Die Nationalisten äußern sich klar. Die Demagogen äußern sich klar. Die Ängste sind klar. Die, die Europa wollen, müssen genauso eindeutig sein, kraftvoll und ehrgeizig!«

Die Kommission sieht ähnliche Gefahren, wenn sie im Reflexionspapier betont, dass »Konzept und Funktionsweise der sozialen Marktwirtschaft der EU und insbesondere die WWU in Zweifel gezogen werden«. 

Darüber hinaus liegen weiterhin toxische Papieren in den Bilanzen europäischer Banken, welche zu tickende Zeitbomben für den europäischen Finanzmarkt werden können. Viele Finanzinstitute haben teilweise noch große Bestände an faulen Krediten in ihren Beständen. Zuletzt musste 2017 die italienische Bank Monte dei Paschi durch den Staat gerettet werden, da 40 Prozent ihrer ausstehenden Kredite nicht zurückgezahlt werden konnten. (Der IWF schätzt das Gesamtvolumen an faulen Krediten in den Bilanzen italienischer Banken auf über 300 Milliarden Euro.) Die EZB spricht von einem Gesamtvolumen von rund einer Billionen Euro an notleidenden Krediten, der in den Büchern europäischer Banken steckt. Allein die größten Banken sitzen auf faulen Darlehen in Höhe von rund 880 Milliarden Euro, was mehr als 6 Prozent des insgesamt ausstehenden Kreditvolumens ist.  

Da die Krise im Bankensektor 2007 der Anlass für den Ausbruch der Eurokrise war, wurde schon relativ früh eine weitere Integration des Finanzmarktes und die Schaffung einer Bankenunion angestrebt. Aufgrund einer Vielzahl an Meinungsverschiedenheiten geriet das Projekt jedoch immer wieder ins Stocken.

Was sind die Vorschläge?

Begonnen hat die Diskussion bereits im Jahr 2012 mit einem Papier der Präsidenten von Kommission, Rat, EZB und der Eurogruppe, dessen Vorschläge jedoch in den Wirren der Eurokrise untergingen. Zusammen mit Martin Schulz, damals Präsident des Europäischen Parlaments, unternahmen die vier Präsidenten drei Jahre später erneut den Versuch, die Debatte anzustoßen. 

Doch erst mit der Wahl von Emmanuel Macron im Mai 2017 und seinen europapolitischen Vorstellungen, nahm die Debatte an Fahrt auf. Macron, der mit einem explizit europäischen Wahlprogramm gewählt wurde, konkretisierte seine Ideen für eine Reform der Eurozone in verschiedenen, zum Teil vielbeachteten Reden (Akropolis, Sorbonne, Aachen). In Deutschland wurden die französischen Vorschläge mit Befremden und auch mit Ablehnung begegnet. 

Ende des Jahres legte die Europäische Kommission im Zuge ihres Weißbuchs zur Zukunft der EU ein Reflexionspapier vor, in welchem sie sowohl die Ideen des Fünf-Präsidentenpapiers aufnahm und weiterentwickelte als auch versuchte eine Kompromissposition zwischen den bisherigen Vorschlägen zu formulieren. Bis Ende Mai hat die Kommission zudem konkrete Gesetzesinitiativen zu den im Reflexionspapier angesprochen Themen vorgelegt. So hatte sie etwa im März ein ganzes Bündel an Mitteilungen (»Nikolauspaket«) zur Vertiefung der WWU veröffentlicht. 

Insgesamt lässt sich die Diskussion auf drei Reformvorschläge herunterbrechen, um welche sich jeweils eigene Debattenstränge gruppieren. 

Europäischer Finanzminister

Der wohl medial am meisten diskutierte Vorschlag ist jener nach einem europäischen Finanzminister. Der Ursprung des Vorschlags findet sich im Fünf-Präsidentenbericht, welcher für einen ständigen und hauptamtlichen Vorsitzenden für die Eurozone plädierte. Dieser soll als eine Art Finanzminister die Haushalte der Mitgliedsstaaten sowie die Einhaltung der Maastrichtkriterien überwachen. 

Der Vorschlag blieb inhaltlich jedoch weitestgehend unbestimmt. Seither wurden unterschiedliche Vorschläge für einen europäischen Finanzminister, der je nach Lesart mit unterschiedlichen Kompetenzen ausgestattet sein soll, veröffentlicht. Will man die Vorschläge typologisieren, so lassen sich grob zwei unterschiedliche Konzepte aus der Diskussion herausdestillieren: 

  1. Zum einen ein europäischer Finanzminister, der einer europäischen Wirtschaftsregierung vorsitzt und sowohl mit einem eigenen Budget als auch mit weitreichenden Interventions- und Stabilisierungskompetenzen ausgestattet ist. Zu seinen Aufgaben sollen sowohl die makroökonomische Koordinierung der Eurostaaten als auch die Stabilisierung von in finanzielle Schwierigkeiten geratene Länder gehören. Ein solch umfangreich ausgestatteter Finanzminister würde die wirtschaftliche Entwicklung der Eurozone im Blick haben und mithilfe eines eigenen Budgets korrigierend wirken können. Zuletzt ist diese Finanzministerkonzeption jedoch in den Hintergrund gerückt, auch weil Emmanuel Macron seine eigene Position in dieser Frage aufgeweicht hat. 
  1. Zum anderen findet sich in der Debatte das Konzept eines Finanzministers, der als Hüter der europäischen Austeritätspolitik agiert. Dieser wird oftmals als Vorsitzender des ESM bzw. eines neugeschaffenen Europäischen Wirtschaftsfonds (EWF) konzipiert, der als »neutrale Instanz« die Haushaltspolitik der Euro-Mitgliedsstaaten sowie die Einhaltung der Verschuldungsregel überwachen soll. Als Vorsitzender des EWF wäre ein solcher Finanzminister mit einem »klarem Mandat im Hinblick auf solide Staatsfinanzen« ausgestattet und an die stabilitätsorientierten Vorgaben von Maastricht gebunden. Der EWF selbst soll, wie die Vorschläge der Kommission von März 2018 zeigen, die europäische Rettungspolitik im europäischen Recht festschreiben und die Austeritätspolitik auf Dauer stellen. Darauf deuten auch die Äußerungen von Angela Merkel hin, die in einem möglichen EWF eine zweite »Säule für die Stabilität der Eurozone« sieht. Damit würde die Rolle der Kommission in der Haushalts- und Wirtschaftsüberwachung der Nationalstaaten relativiert werden, welche seit einiger Zeit versucht die soziale Dimension – etwa in den länderspezifischen Empfehlungen zu stärken. Nach ihren Vorstellungen soll ein EWF sowohl langfristige als auch kurzfristige Kredite vergeben können, „immer gegen Auflagen natürlich, in begrenzter Höhe und mit vollständiger Rückzahlung“. Dementsprechend würde ein Euro-Finanzminister nicht nur die Macht der Europäischen Kommission einschränken, sondern zugleich die angebotspolitische Stabilitätsorientierung europäischer Wirtschaftspolitik zementieren und als Garant für die Durchsetzung der Haushaltspolitik agieren. 

Fiskalkapazität

Der zweite Hauptstreitpunkt in der Debatte ist jener einer Fiskalkapazität, das heißt die Einrichtung eines Budgets, mit welchem das Euro-Währungsgebiet im Fall von Krisen automatisch stabilisiert und schwere asymmetrische Schocks abgemildert werden sollen. Die Fiskalkapazität ist ein Herzensprojekt des französischen Präsidenten Macron, der die Einrichtung eines solchen Budgets seit seiner Zeit als Berater von Francois Hollande und später als französischer Wirtschaftsminister verfolgt. Im Präsidentschaftswahlkampf 2017 hatte er das Eurozonen-Budget sogar zu einem seiner Hauptwahlkampfthemen gemacht. 

Konkret versteht er darunter einen gemeinsamen Haushalt für die Eurozone, aus welchem sowohl Investitionen, als auch Konjunkturstabilisationsinstrumente finanziert werden sollen. Als Finanzierung eines solches Budget sind die Ausgabe von Eurobonds oder die Fähigkeit der Kreditaufnahme vorgesehen. 

Der Vorschlag Macrons wurde durch die europäischen Institutionen in unterschiedlicher Form unterstützt. Nachdem die fünf Präsidenten in ihrem Bericht 2015 bereits allgemein für die Einrichtung einer Fiskalkapazität plädierte hatten, wurde die Idee einer Fiskalkapazität von der Kommission in Folge ausgebaut. So fanden sich im Reflexionspapier drei Szenarien für den Aufbau einer Fiskalkapazität in den Formen einer europäischen Investionsschutzregel, einer europäischen Arbeitslosenversicherung oder eines so genannten Schlechtwetter-Fonds, der finanzielle Mittel kumulieren könnte, um sie im Krisenfall zur Abfederung makroökonomischer Schocks zu nutzen. 

Auch für die Finanzierung zeigte die Kommission verschiedene Möglichkeiten auf, etwa durch eine Integration in einen größeren EU-Haushalt, durch nationale Beiträge oder durch die Fähigkeit zur Kreditaufnahme. Zuletzt hatte die Kommission Ende Mai 2018 einen konkreten Gesetzentwurf veröffentlicht, der eine Fiskalkapazität in Form eines Schlechtwetterfonds vorsieht, welche Teil des EU-Budgets sein soll. Der Fonds selbst soll 30 Milliarden Euro groß sein und Kredite an notleidende Länder vergeben können. Wie die Kommission in ihrer Mitteilung selbst betont, soll dies nur der erste Schritt in Richtung eines ausgebauten Budgets sein.

Ob dies durchsetzbar ist, scheint jedoch fraglich. In ihrem Interview mit der FAS betonte Angela Merkel, dass ihr eher ein, vom EU-Haushalt getretener, Investitionshaushalt für die Eurozone vorschwebt, dessen Budget im »unteren zweistelligen Milliardenbereich« liegen soll. Dies wäre dann jedoch keine Fiskalkapazität mehr, sondern wie Merkel betont, ein »Budget, um Staaten bei Reformen zu unterstützen«.

Finanzunion 

Ebenso umstritten aber weniger medial präsent sind die Vorschläge, welche mit dem Begriff der Finanzunion verbunden sind. Auch hier beginnt die Debatte mit dem Fünf-Präsidentenbericht, der den Vorschlag für eine gemeinsame europäische Einlagensicherung (EDIS) beinhaltete. Von der Kommission wurden die Vorschläge im Reflexionspapier weiter ausgebaut. Darin finden sich darüber hinaus noch die Forderung nach einer fiskalischen Letztsicherung für die Bankenabwicklung (»Back-Stop«) und die nach der Entwicklung von staatsanleihebesicherten Wertpapieren (SBBS) sowie einer »europäischen sicheren Anlage« bis 2025. 

Aufgrund der ablehnenden Haltung der deutschen Bundesregierung gegenüber jeglichen riskioteilenden Instrumenten und dem Stillstand in der europapolitischen Diskussion hat die Kommission in ihrem Nikolauspaket versucht verschiedene Vorschläge miteinander zu verbinden. So sieht der Verordnungsentwurf der Kommission vor, dem EWF die Rolle als Letztsicherung für den einheitlichen Bankenabwicklungsfonds (SRF) im Rahmen der Bankenunion zu nutzen. Auch eine mögliche europäische Einlagensicherung könnte über den EWF garantiert werden.

Aufgrund der Blockaden von Seiten des deutschen Finanzministeriums und der deutschen Bundesbank sind die Diskussionen in dem Bereich jedoch zum Stillstand gekommen. Vor allem seit der Rettung der italienischen Bank Monte dei Paschi sowie der derzeitigen Unsicherheiten im Euroraum ist eine Umsetzung der Vorschläge auf mittelfristiger Sicht unwahrscheinlich. Dementsprechend sind die Pläne für die Bankenunion auch nicht Teil der Diskussionen über die Vertiefung der WWU auf dem Ratstreffen Ende Juni.

Fortsetzung folgt: Wo verlaufen die Konfliktlinien?

Felix Syrovatka ist Politikwissenschaftler. Derzeit promoviert er zum Thema »Europäische Arbeitsmarktpolitik als strategisches Handlungsfeld? Auseinandersetzungen um die Herausbildung einer europäischen Arbeitsmarktpolitik in der Krise«. Syrovatka ist unter anderem Redakteur der Zeitschrift »Prokla« und in der Assoziation kritischer Gesellschaftsforschung engagiert. Mehr Infos und Texte auf seiner Website.

 

Geschrieben von:

Felix Syrovatka

Politikwissenschaftler